Моральные ценности служащих.

Канадцы считают, что именно они являются культурной основой административной этики и важным условием организационной эффективности. Их группируют по-разному – иногда отдельно описывают 4 группы ценностей – ценности демократические, профессиональные, этические и человеческие, иногда подразделяют их на традиционные и новые. Но в любом случае подчеркивается их определяющий для общего состояния госслужбы характер, поскольку от них непосредственно зависит ее социальная эффективность.

На деле они во многом «пересекаются», и одни и те же ценности можно рассматривать как в разных группах, так и в числе как традиционных, так и новых. Поэтому, думается, нет смысла углубляться в детали их классификаций, тем более что, в сущности, набор ключевых ценностей мало отличается от принятого в тех странах, которые уже были рассмотрены. Но поскольку у канадцев все же имеются определенные нюансы в изложении и трактовке ценностей, то все же перечислим их вначале в общей форме, а затем перейдем к некоторым более конкретным моментам их воплощения.

Итак, к ним обычно относят честность, ответственность, подчинение закону, компетентность, справедливость, беспристрастность, политическую нейтральность, «социальную чувствительность», эффективность. К числу «новых» ценностей относят склонность к нововведениям, способность к «командной» работе и качество исполнения служебных обязанностей. (Впрочем, отнесение двух последних из названных ценностей к «новым» - вопрос спорный.) Иногда их пытаются ранжировать: например, называя краеугольным камнем административной этики лояльность общественным интересам и подчинение праву; другие говорят о честности и ответственности как о главных этических качествах служащего. Вряд ли есть смысл вступать в эту дискуссию о ранжировании в равной степени необходимых, неразрывных факторов.

Более важным представляется подчеркивание того обстоятельства, что в любой, даже самой сложной для госслужбы ситуации, необходимо сохранять «критическую массу» и однозначное толкование присущих ей ценностей.

Так, беспристрастность предполагает отсутствие предпочтений для одних клиентов перед другими. Подчинение праву, тем не менее, предполагает сокращение бремени бюрократических правил в пользу ценностей, а также проявление, в пределах закона, большей гибкости и адаптивности к конкретным условиям и обстоятельствам. С другой стороны, хотя лишние правила следует отменять, но при этом следует помнить, что порой правила защищают гражданина от произвола чиновников. А поскольку госслужба стала более ориентирована на оказание услуг и менее иерархична, то это представляется очень важным.

Но ценности - лишь одна сторона проблемы. Не менее важен эффективный механизм их защиты.

Этический «режим».

С нашей точки зрения, в русском языке в данном контексте лучше употреблять не слово «режим», вызывающее двусмысленные ассоциации, а говорить о совокупности этических принципов и механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Но, поскольку речь сейчас идет о канадском опыте, то следует оговорить, что в их понимании этический режим есть системная совокупность мер, каждая из которых поддерживает одна другую. Этот «режим» включает как этический кодекс или иную форму документального закрепления моральных ценностей, которыми должны руководствоваться государственные служащие, так и ряд других мер, включая роль руководства. Но поскольку этическому кодексу будет посвящен специальный раздел, а о руководстве мы также поговорим ниже, то обратим сейчас внимание на другие моменты.

Как справедливо отмечают канадские авторы и сами служащие, любые разговоры о ценностях и этических нормах во многом останутся пустым сотрясением воздуха, если нет, во-первых, механизмов их эффективной практической поддержки, а во-вторых - контроля за их соблюдением. Основа идеологии «режима» – комбинация убеждения, привития служащим высоких моральных стандартов, и достаточно жесткого контролирования их действий и доходов, особенно в сфере коррупциогенных зон.

К механизмам практической поддержки относятся, например, советники (что-то вроде омбудсменов), к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера, например, если служащий испытывает давление, побуждающее его к действиям, противоречащим закону, этическим ценностям службы или общественным интересам. Подобные обращения должны носить доверительный, конфиденциальный характер. Лиц, обратившихся к советнику, не регистрируют, их имена не упоминаются при контактах с руководством организации, на которую они жалуются. Возможен и звонок по бесплатному телефону, при котором даже тот, к кому обратились. Не знает имени обратившегося. Иными словами, существует человек, к которому служащий мог бы безбоязненно обратиться за советом или даже с жалобой. А это предполагает наличие специального должностного лица, желательно вне структуры обычной подчиненности, которое имеет право и компетентно давать советы и рекомендации относительно поведения в «щекотливых» ситуациях. Для решения этой проблемы некоторые, (впрочем, пока далеко не все) канадские ведомства ввели у себя нечто вроде «службы омбудсмена» (вариант – «службы доверия»). Для этого они заключили договор с независимой фирмой, в штате которой состоят такие профессиональные советники, выполняющие функции нейтральной «третьей стороны», в обязанности которой входят дача служащим рекомендаций, расследование поступивших жалоб, а также ведение переговоров в случаях дискриминации или иных неправильных действий руководителей по отношению к своим подчиненным.

Разумеется, отнюдь не все жалобы или информация сами по себе служат основанием для принятия мер. Но по каждой из них проводится нейтральное расследование.

К механизмам контроля относятся подробное декларирование доходов, обязанность сообщать своему руководству о возможном конфликте интересов, ограничения на деятельность после ухода с госслужбы, а также уже существующие, но пока находящиеся в стадии отработки способы раскрытия нарушений, в частности – аналогичный описанному нами в разделе, посвященном США, механизм whistleblowing.

В приложении к одному из докладов, направленных главой государственной службы Канады, так называемым «Клерком Тайного Совета», премьер-министру страны, содержится перечень компонентов «этического режима». В их число входят:

- оценка этики поведения служащих, особенно занимающих руководящие должности, как основы для их последующих назначений и дальнейшего продвижения по службе;

- наличие имеющего официальный статус документа, в котором зафиксированы присущие государственной службе этические ценности;

- Этический кодекс (или кодекс поведения) как наиболее приемлемая форма такого документа, фиксирующего общие моральные принципы поведения служащего;

- описание в рамках Кодекса, обычно в качестве комментария к каждому из принципов, практических форм его проявления и нарушения на конкретных примерах;

- ссылки на закрепленные в Кодексах этические нормы в общих документах, касающихся госслужбы (например, в коллективных договорах между правительством и профсоюзом служащих);

- адаптация общих норм Кодекса применительно к специфике конкретной организации;

- наличие положений (санкции, предание публичности) за нарушение положений Кодекса;

- наличие уполномоченного или «комиссара» (Commissioner) по этике, обладающего как консультативными, так и административными межведомственными полномочиями по отношению к эшелону старших государственных служащих в правительстве (недавно эта должность была слита с вновь образованной позицией «комиссионера» по этике членов Парламента);

- наличие советника или комитета по проблемам этики внутри департамента или агентства;

- обучение нормам этики, начиная с высших эшелонов госслужбы, а также впервые на нее поступивших;

- «этический аудит» (По мнению канадских аудиторов, ежегодная проверка соблюдения норм этических кодексов и выявление их нарушений – одна из серьезных предпосылок для продвижения реформ в данной области.) Важную роль здесь призваны сыграть находящиеся сейчас в стадии формирования так называемые Трибуналы для персонала госслужбы (Public Service Stuffing Tribunals), по сути представляющие разновидность административных судов.

С моей точки зрения, одним из важных компонентов «этического режима» является понятие служебной репутации, наличия у служащего морального авторитета. Под репутацией понимается сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека (или даже коллектива), основанное на его предшествующем поведении, моральная оценка его поступков и производное отсюда ожидание характера его действий в дальнейшем. Таким образом, репутация обращена и «назад», и «вперед». С одной стороны, в ней отражено положительное либо отрицательное отношение к прошлой деятельности служащего, с другой – она оказывает влияние на его роль и место в дальнейшем, в частности, на его роль и место в последующей совместной работе коллектива. Возможно даже, что служебную репутацию следует рассматривать как один из интегрирующих компонентов того, что в Канаде называют «этическим режимом».

Этические кодексы.

Издавна известно, что легче поступать правильно, когда ты знаешь, что это предполагает. А наиболее ясной формой описания «правильного» поведения многие считают их нормативное закрепление. В правовой и этико-правовой литературе можно даже встретить такие категоричные утверждения, что отсутствие писаных норм в какой-либо области – сигнал неблагополучия. Не будем здесь вступать в философские дискуссии о пределах и формах нормативного регулирования, равно, как и спорить с очевидным - нормы и, в частности, кодексы – вещь важная и необходимая. Разумеется, это относится и к этическим кодексам. В Канаде существуют два варианта этических кодексов – один – для уровня руководителей ведомств (Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders), другой – для служащих более низких уровней (Values and Ethics Code for Public Service) Первый вариант подобного кодекса был принят еще в 1985г., а последний - в декабре 2003 года. [75] Кроме того, совсем недавно принят Кодекс конфликта интересов для членов Парламента.

Вместе с тем, как отмечают канадцы, принятие подобного кодекса - мера первостепенная по своей важности, срочная, но далеко не единственная. Сами по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, обеспечивающие соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом (назовем его моральным климатом) а также личным примером, прежде всего – руководящих работников, проблемы не решают и во многом остаются лишь «словами на бумаге». Ведь мы во многом учимся поступать правильно не из писаных абстрактных правил, а из поведения реальных людей, а применительно к госслужбе – из ролевых моделей поведения коллег и начальников. Если не существует хотя бы принципиального совпадения между двумя этими «векторами», направляющими поведение, иными словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по-настоящему действенны. По своей сути кодексы представляют нечто наподобие «морального контракта», заключаемого между администрацией и служащими. Вместе с тем, нарушение норм этических кодексов влечет, как уже отмечалось, не только моральные, но и юридические, главным образом – дисциплинарные – санкции.

В приложении мы дадим текст кодексов. Сейчас же обсудим некоторые содержащиеся в них, а также другие принципиальные вопросы канадского «этического режима».

Конфликт интересов.

Это – один из ключевых вопросов этических коллизий и их регулирования. Под конфликтом интересов понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и объективным, беспристрастным выполнением им его должностных обязанностей. Иными словами, это ситуация, в которой у служащего появляется возможность получения личной выгоды для себя, членов своей семьи или родственников в зависимости от того или иного решения входящего в его служебную компетенцию вопроса. Возможен и обратный вариант – опасность или угроза опасности при нежелательном для реального или потенциального шантажиста решении. Ситуация довольно распространенная. Поэтому должен существовать механизм ее разрешения.

В канадском Кодексе ценностей и этики государственных служащих 2003г. мерам по преодолению конфликта интересов посвящена целая глава. Она занимает несколько страниц и перечисляет множество обязанностей служащего по избежанию конфликта, способы его действий в подобных ситуациях, конкретные разновидности возможных запретных «искушений» (например, подарки, оказание особого гостеприимства, предложение иных экономических выгод). Перескажем некоторые из ее норм.

- Служащие обязаны вести свои частные дела таким образом, чтобы их официальные обязанности не могли породить реального или потенциального конфликта интересов.

- Если конфликт все же возникает, то он должен быть решен в пользу общественного интереса.

- Они не должны получать экономической выгоды от своих служебных действий.

- Они не должны превышать свои полномочия или передавать не подлежащую публичной огласке информацию в целях создания преимуществ для отдельных физических или юридических лиц во взаимоотношениях тех с правительством.

- Они не должны принимать любые подарки либо иные услуги, могущие повлиять на их объективность при выполнении служебных обязанностей. (Впрочем, в данном пункте допускается возможность принятия сувениров и иных мелких знаков внимания, не выходящих за пределы обычных форм вежливости и гостеприимства и не могущих поставить под сомнение честность служащего или организации.) Если же отклонение подарка или т.п. невозможно, то служащий обязан письменно сообщить об этом руководству и получить письменное распоряжение относительно дальнейших действий.

- Особое внимание обращается на недопустимость «привилегированного» обслуживания кого-либо.

Нарушение положений данной главы влечет уголовную ответственность. В Уголовном кодексе (параграф 121, п.3) прямо указывается, что каждый служащий или иное официальное лицо, которое требует, принимает или соглашается принять, прямо или косвенно, непосредственно или через членов своей семьи, какое-либо вознаграждение, выгоду или услугу от лица, имеющего деловые связи с правительством, если он только письменно не сообщит об этом руководителю своего подразделения, совершает этим самым преступление, причем доказательство отсутствия данного нарушения лежит на нем самом.

Этическая инфраструктура.

Читателям следует иметь в виду, что в настоящее время в Канаде происходят структурные изменения в системе органов управления госслужбой и, соответственно, полномочиях некоторых из них. Поэтому описываемая система, проходя через этап «утряски», пока содержит некоторые неизбежные на подобной стадии функциональные пересечения и элементы несогласованности, хотя в главных своих чертах она уже определилась.

Под этической инфраструктурой понимаются организации и должностные лица, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения норм Кодексов. Как и в других англосаксонских странах, в этих, как и в иных связанных с госслужбой вопросах, значительна роль Казначейства, в данном случае – Секретариата его Совета (Treasury Board of Canada Secretariat). Именно Секретариат несет ответственность за распространение информационных и дидактических материалов, связанных с Кодексами, контролирует их выполнение всеми правительственными организациями, а также обеспечивает консультативную помощь в этих вопросах заместителям руководителей учреждений, на которых лежит основная ответственность внутри отдельных структур.

По отношению к должностям высших эшелонов госслужбы функции контроля осуществляет Управление по этике, подчиненное непосредственно премьер- министру. Оно консультирует министров, парламентских секретарей и других высших служащих, собирает их публичные декларации и конфиденциальные отчеты и проводит соответствующие расследования. А совсем недавно утверждена должность парламентского «комиссионера» по этике, который возглавил это Управление и на которого одновременно возложена ответственность за контроль как над высшими государственными служащими (Public Office Holders), так и над членами Парламента. (Правда, при этом стал не вполне понятен статус самого Управления по этике, поскольку оно подчиняется премьеру, и тем самым нарушается принцип разделения властей. Думается, однако, что это отражает временную ситуацию поиска оптимальных структур этического контроля.)

По отношению к другим категориям служащих эти обязанности лежат на руководителе государственной службы страны – Клерке Тайного Совета, также подчиненном премьер-министру. В декабре 2003г. было образовано правительственное Агентство по управлению человеческими ресурсами госслужбы, в состав которого вошло Управление ценностей и этики госслужбы, ставшее в этом отношении как бы преемником Секретариата Казначейства, за которым сохраняется финансовая «составляющая» обеспечения работы госслужбы. Важно отметить, что Управление ценностей и этики не занимается сбором и анализом деклараций служащих и не дает им персональных консультаций. Эти обязанности возлагаются на заместителей руководителей органов, на назначаемых ими «кураторов» по этических вопросам, а также на упомянутые выше омбудсменские службы.

Возложение на заместителей глав учреждений «ответственности за этику» – явление относительно новое и находящееся в стадии внедрения. Так, пока далеко не все министерства имеют таких замов. Тем не менее, их обязанности прописаны в Этическом Кодексе и достаточно обширны. Помимо формальных моментов, они в рамках своих организаций должны постоянно поощрять и поддерживать диалог о моральных ценностях госслужбы и возникающих в связи с этим сложностях, внедрять организационные механизмы для разрешения этого рода проблем, в частности, помогать служащим предотвращать и разрешать коллизии, связанные с конфликтом интересов, обеспечивать конфиденциальность информации, подаваемой служащими относительно нарушений в учреждении этических норм. Результаты своей работы и предложения по совершенствованию деятельности в данном направлении они регулярно докладывают в Совет Казначейства, с которым также поддерживают консультации на регулярной основе. Впрочем, здесь пока тоже существуют элементы неразберихи, в частности – совмещения должностей конфиденциального советчика и «следователя» по конкретным жалобам и нарушениям, что представляется нам недопустимым.

Помимо заместителей руководителей учреждения, Кодекс предусматривает и должность, которую мы выше назвали «куратором» - Public Service Integrity Officer. Перевести ее название на русский можно лишь приблизительно – лицо, ответственное за честность (вариант – соблюдение моральных стандартов) на госслужбе. Его роль состоит в получении, регистрации и обобщении информации о нарушениях, включая нарушения Кодекса, и рекомендации заместителю руководителя о способах решения проблем. (В сущности, эта должность связана со сбором данных в рамках модели whistleblowing, о которой говорилось выше, на примере США.) Кроме того, он подготавливает на эту тему ежегодный доклад Президенту Тайного Совета, который в свою очередь представляет его в парламент. Существуют также рекомендации о введении подобной должности в каждом департаменте. В целом нетрудно заметить, что с повышением внимания к этическим вопросам разрастается и количество лиц и структур, занятых этой работой. Помимо государственных органов, в этическую инфраструктуру входит и профессиональный союз, объединяющий государственных служащих.

Роль руководителей.

Это – далеко не последний по важности элемент здорового «этического режима». Вспомним старую русскую пословицу: «Рыбка с головки гниет». Соответственно, поведение, личный пример руководителей всех уровней задает общий дух того или иного морального климата в организации. Канадцы, и не только они, даже считают, что личные качества и поведение руководителей, особенно на высших уровнях руководства - – самый важный фактор поддержания ценностей государственной службы, а сами руководители выполняют роль как бы «моста с двусторонним движением», обеспечивая баланс между давлением со стороны политиков, с одной стороны, и квалифицированным мнением специалистов-служащих, а отчасти – и ведомственными интересами (конечно, в той мере, в какой они соответствуют общей политике правительства), с другой. В противном случае разрывается столь необходимая связь между политическим «верхом» и аппаратом.

Руководитель несет ответственность за организацию постоянного диалога между разными уровнями служащих и в рамках каждого из этих уровней, о роли этических ценностей с моральных стандартов государственной службы, что, по мнению канадцев, не менее важно, чем чисто профессиональные качества. Одна из его обязанностей – внедрять в сознание подчиненных идеологию службы гражданам, налогоплательщикам как приоритетного вектора их деятельности. «Госслужба существует для людей» – одна из самых кратких и часто повторяемых формулировок этого приоритета.

Статус руководителя предполагает наличие не только прав, но и обязанностей, а также моральных обязательств по отношению к подчиненным. В науке эта дилемма рассматривается в более широком контексте разных стилей руководства – авторитарного, демократического и «либерального». Для разных типов коллективов оптимальными являются и разные типы руководства.

В частности, в госаппарате чисто авторитарный стиль является и неэффективным, и морально неприемлемым, поскольку он порождает отчуждение и сковывает инициативу служащих. Наиболее продуктивно их сочетание в разных пропорциях, в зависимости от специфики коллектива и решаемых им задач. (В частности, это зависит от наличия в его функциях аналитической компоненты.) Разумеется, дисциплина и подчинение необходимы в любом случае, но в гражданских ведомствах – в гораздо более гибких и мягких формах, чем, скажем, в военных или аналогичных им коллективах.

Порой руководитель обязан принимать жесткие решения. Наиболее актуальной для нас в этом контексте может стать задача сокращения аппарата, связанная с увольнением людей. Но даже ее можно решать в разных формах. Очень важно, чтобы в коллективе решение руководителя воспринималось как справедливое. Это – одно из необходимых условий сохранения на будущее здорового морального климата. Весьма существенно, когда руководитель относится к своим сотрудникам не как к функциональным «винтикам», а демонстрирует уважение к личности служащего, к его достоинству.

Далее, руководитель должен поддерживать с подчиненными режим диалога, в том числе – инициировать обсуждение моральных аспектов госслужбы. Это – одна из его обязанностей. В Канаде переподготовка руководителей всех уровней, но особенно высоких, непременно включает связанный с этим круг вопросов.

Между руководителем и подчиненными должны существовать отношения взаимного доверия. И здесь очень важна норма, обозначаемая как «возможность говорить начальству правду», не исключая и тех случаев, когда такая правда, по той или иной причине, руководителю неприятна, либо он не согласен с точкой зрения подчиненного. Эта моральная норма должна действовать на всех уровнях – начиная от «связки» министр – зам. министра и до самого «низу». Только это обеспечивает доверие и необходимый контакт «верха» с реальностью. Обратное порождает лицемерие, цинизм и довольно быстро подрывает и ценности госслужбы, и ее эффективность.

Суммируя изложенное, еще раз отметим, что, по мнению канадцев, регулирование деятельности служащих на уровне ценностей и этики – одна из важнейших предпосылок социальной эффективности государства, одно из главных направлений его реформирования. По целому ряду причин акценты в современной госслужбе смещаются с формальных норм на фундаментальные ценности. Но чтобы движение в этом направлении было бы успешным, необходимо самое серьезное внимание и отношение к нему со стороны высшего руководства. Как заметил один из моих высокопоставленных канадских собеседников, если руководство само не верит в важность этики, то связанных с этим программ лучше и не начинать, ибо если не проявлять решительность и последовательность в этом деле, если ограничиваться полумерами, то единственным результатом станет то, что «скептики станут циниками».

В целом же этот процесс достаточно долговременен. По канадским оценкам, на кардинальную «этизацию» госслужбы и получение значительного положительного эффекта может уйти 5-10 лет. И важнейшую роль, наряду с описанными мерами. Должна сыграть охватывающая все уровни госслужбы система широкого «этического трейнинга».