О специфике партийной этики.

И в заключение несколько слов об этической специфике политических партий. Политические партии, во всяком случае, в идеале, а не в цезаристских и других авторитарных их вариантах, это, скорей – специфические по своим целям и задачам ассоциации граждан, более близкие к структурам гражданского общества. Но и там человек экономический не должен быть отлучен от человека нравственного.

Приложения.

А.США.

1. Исполнительный Указ Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата», принят в октябре 1990г. во исполнение Закона 1989г. «О реформе этических норм» (выдержки).

- государственная служба есть «служба общественного доверия», что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов;

- служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга;

- он не должен принимать участие в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов;

- он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе) от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе, или имеющих деловые отношения либо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей;

- он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение;

- он не должен использовать служебные помещения для извлечения личной выгоды;

- при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений к той или иной частной организации или лицу;

- он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями;

- он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе;

- он обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях;

- он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь - такие, как уплата федеральных и местных налогов;

- он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.

2.Перечень действий, запрещенных по отношению к персоналу и претендентам на поступление на госслужбу (выдержки из закона 1978г. «О реформе гражданской службы» - вручается всем чиновникам в форме специальной карточки.)

1.Незаконно дискриминировать или особо поддерживать любого служащего либо претендента на занятие должности.

2.Затребовать или принимать во внимание любые рекомендации, помимо установленных в законном порядке.

3.Принуждать служащего к действиям политического характера.

4.Препятствовать праву гражданина бороться за получение должности.

5.Оказывать давление на любого человека с целью исключить его из числа претендентов на занятие какой-либо должности.

6.Оказывать кому-либо неустановленные в законном порядке предпочтения или предоставлять неоправданные преимущества.

7.Нанимать родственников или как-либо им содействовать.

8.Преследовать как служащего, так и претендента на должность за факт информирования о незаконных или расточительных действиях органа или должностного лица.

9.Преследовать служащего или претендента за подачу апелляции (жалобы).

10.Незаконно дискриминировать служащих за то или иное поведение вне службы.

11.Нарушать законы, правила, инструкции, прямо или косвенно регулирующие принципы merit system (системы найма и продвижения по службе на основе заслуг и достоинств).

12.Сознательно нарушать условия ветеранских привилегий.

Б.Великобритания.

1.Семь принципов поведения в публичной сфере (из первого доклада Комитета по стандартам публичной сферы).

Бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей.

Принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей.

Беспристрастность. Лица, занимающие государственные должности, должны, при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов.

Подотчетность. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью.

Открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.

Честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов.

Лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.

Данные принципы распространяются на все стороны поведения в публичной сфере. Комитет по стандартам публичной сферы сформулировал их здесь для пользы всех, кто тем или иным способом служит интересам общества.

2. Выдержки из первого доклада Комитета по стандартам публичной сферы.

III. Члены парламента

Основные выводы

Члены парламента и далее должны иметь полное право заниматься оплачиваемой деятельностью, не связанной с работой парламента. Однако оплачиваемая деятельность в качестве общих парламентских консультантов, работающих со многими клиентами, должна быть запрещена. Палате общин следует пересмотреть парламентский закон, касающийся иных видов парламентской консультационной деятельности. Мы вернёмся к анализу положения дел в этой области через год.

 

Все соглашения и вознаграждения, связанные с разрешённой парламентской консультационной деятельностью и спонсорством, должны быть декларированы исчерпывающим образом. В других пунктах Реестра интересов членов Парламента содержание этих интересов должно быть определено более четко.

Следует подтвердить Резолюцию Палаты общин 1947 года относительно внешних интересов, имеющих денежное выражение. Должны быть разработаны более чёткие и детальные правила декларирования таких интересов, а также действий, направленных на избежание конфликта интересов.

Должен быть разработан Кодекс поведения для членов Парламента.

Палате общин следует назначить лицо, имеющее репутацию независимого человека, Парламентским уполномоченным по стандартам поведения, в обязанности которого входило бы ведение Реестра интересов, консультирование относительно Кодекса поведения, дача рекомендаций и советов по вопросам поведения и интересов, а также расследование жалоб на поведение депутатов и составление отчётов по результатам расследований.

В случае, если Уполномоченный решит, что парламентарию следует объяснить свое поведение, его объяснение должно быть заслушано на заседании подкомитета Комитета по привилегиям Палаты по привилегиям, причем так, чтобы правила естественной справедливости наиболее эффективно сочетались с установленными процедурами Палаты общин.

ОБЩЕСТВЕННОЕ ВОСПРИЯТИЕ.

8.Палата общин является сердцевиной нашей демократии. Соблюдение её членами определенных стандартов поведения критически важно для политического здоровья нации. Эти стандарты всегда устанавливались и регулировались самой Палатой для своих членов, поскольку Парламент является нашим высшим государственным институтом.

9. Для обеспечения высокого качества работы правительства, эффективного контроля за деятельностью государственных органов и гарантий демократического процесса, жизненно важно, чтобы члены Парламента отвечали самым высоким стандартам благопристойности в исполнении своих обязанностей по отношению к избравшим их гражданам. А чтобы население доверяло своим депутатам, также необходимо, чтобы последние были таковыми и в восприятии граждан.

Финансовые интересы депутатов.

10.Причины падения доверия граждан к финансовой честности членов Парламента нетрудно определить. Люди читают большое число сообщений прессы о случаях, когда депутаты брали деньги за парламентские запросы (устные либо письменные – А.О.), либо, как утверждалось, останавливались в дорогих отелях за чужой счёт, не указывая, чьи интересы они представляют, либо нанимаются лоббистскими компаниями с широкой клиентурой; последнее явление получило название «депутаты по найму».

Анализ Реестра интересов депутатов за 1995 год показывает, что 26 депутатов имеют соглашения о работе в качестве консультантов с компаниями по связям с общественностью или лоббистскими фирмами, а ещё 142 депутата являются консультантами компаний иных типов либо отраслевых ассоциаций. Эти 168 депутатов в совокупности имеют 356 должностей консультантов. В Палате общин, за исключением министров и спикера Палаты, 566 депутатов, Таким образом, 30 % членов Парламента имеют подобные соглашения об оказании консультационных услуг.

12. Несмотря на то, что отсутствие в Реестре детальной информации, что затрудняет проведение точного анализа, так или иначе получается, что 389 из 556 членов парламента – почти 70% - имеют финансовые отношения с внешними организациями, непосредственно связанные с их членством в Палате общин. Не удивительно поэтому, что финансовым вопросом, вызывающим наибольшую обеспокоенность общественности, является оплачиваемая работа депутатов вне парламента.

Оплачиваемая работа вне Парламента

 

13. Мы полагаем, что те депутаты Парламента, которые желают работать исключительно в Парламенте, должны иметь на это полное право, и нельзя оказывать на них никакого давления по их вовлечению в работу вне его. Но мы также полагаем желательным, чтобы в Палате общин были и депутаты, имеющие разнообразные и устойчивые деловые интересы также и вне Парламента. В противном случае Парламент был бы менее информированным и эффективным, нежели в настоящее время и, вполне вероятно, был бы более зависим от лоббистов. Парламент, полностью состоящий только из чисто профессиональных политиков, не отвечал бы наилучшим образом интересам демократии. Палата общин нуждается в том, чтобы в ней, по возможности, были люди с самым разнообразным опытом текущей работы (вне Палаты - прим. перев.), что может повысить общий уровень знаний и профессионализма Палаты.

14. Помимо депутатов, и поныне продолжающих поддерживать устойчивые деловые связи вне Парламента, также важно, чтобы в Палате общин и далее состояли депутаты с самым разнообразным опытом предшествующей работы.

 

15. Повышение удельного веса профессиональных политиков, возможно, является необратимой тенденцией современности, однако, мы полагаем, что никоим образом не следует подстёгивать этот процесс с помощью институциональных механизмов.

Мы рекомендуем, чтобы члены Парламента и далее имели полное право заниматься оплачиваемой деятельностью, не связанной с их депутатскими функциями.

Услуги в качестве парламентских консультантов

16.Здесь возникает более конкретный вопрос: не являются ли одни виды оплачиваемой внешней деятельности более приемлемыми, нежели другие… В этом отношении наибольшую озабоченность с точки зрения независимости Палаты общин в настоящее время вызывают как раз те случаи, когда сторонние организации обращаются к члену Парламента за оказанием услуг в качестве советника или консультанта именно по вопросам, связанным с деятельностью Парламента.

17. В правилах Палаты общин, сложившихся за многие годы, значительный упор делается на сохранении парламентских привилегий и свободы действий депутатов, с тем, чтобы никакие сторонние организации не могли бы оказывать влияние на то или иное поведение депутатов в Парламенте.

18. Однако значительно менее четкими являются правила, ограничивающие саму возможность депутатов оказываться в ситуации, когда на них может быть оказано неподобающее влияние.

19. Четко установлено, что получение депутатом взятки - серьезное нарушение законодательства, регулирующего деятельность членов Парламента. Однако в отношении не столь серьёзных правонарушений нормы значительно менее ясны.

Более поздние изменения.

20. Два важнейших изменения, происшедшие за последние пятьдесят лет, одновременно усилили внимание к обсуждаемой области поведения депутатов и высветили неясности действующего законодательства, регулирующего деятельность членов Парламента.

21. Во-первых, произошли радикальные изменения в характере внепарламентской работы депутатов.

Снизилась доля депутатов, занятых работой, в общем, не связанной с парламентом, например, сельским хозяйством; в то же время до очень значимого уровня возросла доля депутатов, чья внешняя занятость непосредственно вытекает из их членства в Палате общин.

22. Во-вторых, введение Реестра интересов депутатов, призванное способствовать реализации в целом замечательной идеи декларирования депутатами своих интересов, стало создавать ложное впечатление, что приемлем любой интерес, лишь бы он был зарегистрирован, что лишь усилило существующую неясность.

23. Ситуация, следовательно, такова: Резолюция 1947 года не допускает, чтобы депутат соглашался действовать в Парламенте в интересах клиента; однако, правила, определяющие ведение Реестра интересов депутатов, явным образом предусматривают, что депутат вправе получать материальные блага, а это, как другие лица могут разумно предполагать, способно повлиять на его или её действия, выступления или голосования в Парламенте; в результате, заключая соглашения об оказании консалтинговых услуг, депутаты могут оказаться в ситуации, когда им будут оплачивать подачу представлений и запросов в министерства по проблемам, которые, как правило, будут неизбежно связаны с вопросами, подлежащими рассмотрению в Парламенте.

24. Расхождение между Резолюцией Палаты общин 1947 года и правилами, определяющими ведение Реестра интересов депутатов, является совершенно ненормальной вещью.

Вопросы, связанные с оплачиваемыми консалтинговыми услугами

25. Главным аргументом, выдвигаемым в пользу разрешения депутатам заявлять в Парламенте точку зрения консультируемых ими клиентов, является то, что таким образом многие вполне уважаемые, а в иных случаях и в высшей степени достойные организации могут получать голос в государственных делах, которого бы они иначе, т.е., используя обычные механизмы представительства через избирательные округа, не получили. В результате, как утверждается, Палата общин, в целом, становится более информированной и лучше подготовленной к обсуждению соответствующих вопросов. Более того, как далее утверждается, благодаря этому удаётся избежать неравенства возможностей между теми компаниями и профессиями, чьи представители к тому же и так являются членами Парламента и поэтому могут более влиятельно представлять их точку зрения по соответствующим вопросам, и такими организациями, как торговые или благотворительные ассоциации, или же Федерация полицейских, у которых может не быть возможности представлять свои интересы столь непосредственным образом.

Как следствие огромного роста практики платных консультационных услуг возникла серьезная проблема, связанная с различием между платным советом и оплачиваемым отстаиванием интересов. Если раньше не обращали особого внимания на то, что какой-нибудь депутат, являющийся чьим-то платным советником, мог иногда выступить в Парламенте в интересах клиента, то сегодня этот вопрос стал предметом значительной обеспокоенности общества.

26. Мы полагали бы абсолютно ненормальным и даже, возможно, вплоть до того, чтобы рассматривать это как неуважение к Парламенту, положение, при котором член Парламента, даже если он строго и не связан договорными обязательствами, обязывающими отстаивать в Парламенте интерес конкретного клиента, отстаивал бы такой интерес исключительно или в основном из-за вознаграждения, неважно - денежного или какого-либо иного. Депутат, который верит в правоту чего-либо, должен быть готов отстаивать это безвозмездно.

27. Принимая во внимание эти соображения, мы тщательно продумали, не следует ли нам рекомендовать установить немедленный и полный запрет на любые формы отстаивания депутатами в Палате общин интересов тех лиц, с которыми у депутатов имеются договора на консультационные услуги или спонсорство…Мы почти не сомневаемся, что такой запрет получил бы не только широкую поддержку в обществе, но и поддержку со стороны многих депутатов парламента. Целый ряд депутатов в своих показаниях перед нами поддержали тот принцип, что оплачиваемые советы приемлемы, а оплачиваемое отстаивание интересов – нет. Кроме того, имеет значительное распространение мнение, согласно которому в принципе неправильно, если депутаты берут деньги за любые услуги, не исключая даже советов, если они связаны с их статусом как членов Парламента.

28. Однако мы пришли к выводу, что вводить немедленный запрет в предлагаемой форме было бы нерационально.

29. В настоящее время нет достаточной информации, которая позволила бы обоснованно оценить, что перевешивает - те несомненные преимущества, которые связаны с наличием хорошо информированных и оплачиваемых депутатов, или же риск покупки богатыми клиентами неправомерно большого влияния в Парламенте.

30. Мы не видим никакого оправдания существованию соглашений о консультационных услугах между депутатами и компаниями по связи с общественностью или лоббистскими компаниями, которые и сами действуют в качестве советников и своего рода адвокатов постоянно изменяющегося круга самых разных, часто остающихся неизвестными клиентов, с их интересами.

31. Мы полагаем, что Палате общин следует незамедлительно действовать в целях прекращения этой практики путём объявления незаконными соглашений, в рамках которых депутаты принимают на себя обязательство предоставлять платные советы по вопросам, связанным с деятельностью Парламента, лоббистским организациям с широкой клиентурой либо клиентам таких организаций. Мы также полагаем, что Палата общин должна запретить депутатам поддерживать прямые или активные связи с теми компаниями либо частями тех компаний, которые оказывают платные услуги по вопросам деятельности Парламента широкому кругу клиентов.

Немедленные практические меры

32. Мы не считаем ситуацию настолько серьёзной, что следует принимать какие-то меры вне рамок правил и деятельности самой Палаты общин. Вопрос состоит в том, готова ли сама Палата сделать эти правила более четкими и осуществлять их беспристрастно и в полном объёме. Избранный народом представитель занимает уникальное положение, однако это отнюдь не предполагает, что суждения данного лица относительно баланса общественных и частных интересов не могут оказаться ошибочными.

33. Набор излагаемых ниже рекомендаций призван в этом помочь. Обладающее определенной обязательной силой, но в то же время гибкое, сочетание открытости и принуждения будет лучше отвечать общественным интересам, нежели негибкие, установленные юридически процедуры.

Мы рекомендуем Палате общин пересмотреть резолюцию 1947 года, содержащую абсолютный запрет на заключение депутатами договоров и соглашений, каким-либо способом ограничивающих их свободу действовать и говорить так, как они сами считают нужным, либо требующих от них действовать в Парламенте в качестве представителей сторонних организаций.

Мы рекомендуем Палате общин запретить депутатам заключать какие-либо соглашения, связанные с их возможностью как депутатов оказывать услуги тем организациям, которые сами обеспечивают платные парламентские услуги широкому кругу клиентов, либо поддерживать какие-либо прямые или активные связи с компаниями или частями более крупных компаний, которые оказывают такие парламентские услуги.

Мы рекомендуем Палате общин, не откладывая, рассмотреть положительные аспекты оказываемых депутатами консультационных услуг, принимая во внимание финансовые последствия предлагаемых изменений, как с чисто финансовой точки зрения, так и в плане финансирования политических партий.

Мы рекомендуем Палате общин:

- ввести требование декларирования заключаемых депутатами соглашений и вознаграждений, касающихся услуг, связанных с их работой в качестве членов Парламента;

- расширить консультации для депутатов по недопущению конфликта интересов;

- ввести новый Кодекс поведения для депутатов;

- назначить Парламентского уполномоченного по стандартам поведения;

- установить новую процедуру расследования и разбирательства жалоб на действия депутатов в этой области.

Декларирование интересов

34. Представляется важным, чтобы Реестр интересов давал ясное представление о характере декларируемого интереса и, в особенности, о характере любой оплачиваемой деятельности депутата, с тем, чтобы можно было быстро установить наличие возможного конфликта интересов.

35. Полное декларирование особенно важно в отношении оплачиваемой деятельности, связанной с Парламентом. Мы полагаем, что общественность и, в особенности, избиратели депутата, имеют право знать, какие финансовые выгоды получают депутаты, избранные для того, чтобы служить своим избирателям.

 

Лоббисты

36. Среди заслушанных нами показаний было, в частности, предложение создать Реестр лоббистов. Нас не привлекла эта идея. Лоббировать, т.е. отстаивать свои интересы, воздействуя на Парламент и министров, - право каждого. Задача же государственных институтов - разработать такой механизм управления, при котором депутаты реагировали бы должным образом на обращения профессиональных лоббистов, но чтобы в то же время всегда учитывались общественные интересы и интересы избирателей, которых представляют члены Парламента. Наш подход к проблеме лоббирования, следовательно, основывается на улучшении регулирования того, что происходит в Парламенте.

 

Конфликт интересов

37. Декларирование интересов, без сомнения, значительно способствует уменьшению риска неподобающего поведения. Но и после этого в интересах общества, тем не менее, может оказаться необходимым, чтобы лицо, имеющее тот или иной интерес, не участвовало бы в рассмотрении того или иного вопроса.

38. Существует немало областей парламентской деятельности, в которых депутат, заявив о своем интересе, тем не менее может внести ценный и вполне позитивный вклад в государственную деятельность. Необходимо лишь дополнительно сориентировать депутатов в отношении надлежащего поведения в различных ситуациях.

При некоторых обстоятельствах интересы общества требуют, чтобы депутат, имеющий финансовый интерес, не участвовал бы в обсуждении; это имеет место, когда законопроект настолько связан с частным интересом, что нахождение в соответствующем комитете депутатов, имеющих связанные с рассматриваемым вопросом финансовые интересы, противоречило бы интересам общества.

 

Кодекс поведения

39. Две сквозные идеи красной нитью проходили сквозь собранные нами устные показания: во-первых, любая попытка сформулировать правила, запрещающие депутатам заниматься теми или иными видами парламентской деятельности, повлечет за собой рост нарушений, и, во-вторых, необходимо доверять способности избранных народом представителей выносить собственную оценку.

40. Кодекс поведения призван задать рамки для оценки приемлемости поведения, однако он не должен быть чрезмерно детализированным. Следует избегать включения в него таких детальных правил, которые могут привести к росту числа нарушений. В нём должны быть сформулированы принципы, достаточно ясные для принятия надлежащих решений. Его следует дополнить детальным Руководством по его применению. Мы высказали наше мнение относительно Кодекса и предлагаем его вниманию Палаты общин; при этом мы, опираясь на наиболее передовую практику частных кампаний, полагаем, что такой кодекс будет наиболее эффективен, если учреждение, где он будет применяться, само разработает его и потому будет привержено его соблюдению.

Мы рекомендуем Палате общин разработать Кодекс поведения, содержащий общие принципы, которые служили бы депутатам ориентиром в их поведении, и чтобы этот Кодекс заново пересматривался и утверждался каждым новым составом Парламента.