Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы.

Представляется весьма полезным хотя бы кратко рассказать читателю об истории создания и опыте работы уникального британского института – Комитета по стандартам публичной сферы.[71] В октябре 1994г. тогдашний премьер Дж.Мэйджор информировал Палату общин о своем решении создать этот Комитет для того, чтобы «изучить нынешнюю обеспокоенность общества относительно стандартов поведения всех лиц, занимающих государственные должности, включая нормы и процедуры, регулирующие их финансовую и коммерческую деятельность, и представить рекомендации по внесению в нынешние механизмы изменений, которые могут быть необходимы для обеспечения высших стандартов благопристойности в публичной сфере.» Как отмечал позднее председатель этого Комитета Н.Викс, непосредственной причиной его создания послужили результаты опроса общественного мнения, показавшие, что за десятилетний период оценка общественностью членов парламента упала почти на 20%, а также некоторые реальные нарушения парламентской этики депутатами, к числу которых относились усиление неразрешенных форм лоббизма, принятие денег за согласие задать определенные вопросы на заседаниях Палаты, кадровая и иная помощь друзьям и т.п. Важно отметить, что речь не шла о коррупции как таковой, а скорей об этических нарушениях. Тем не менее, и это вызвало достаточно серьезную обеспокоенность правительства. Стоит также обратить внимание, что вопрос о формулировании единых стандартов поведения был одновременно поставлен применительно ко всем категориям «государственных людей», независимо от ветви власти или области работы. Отчасти это объясняется тем, что министры в Англии являются членами Парламента и, следовательно, на них распространяются те же процедуры, включая процедуры расследования их деятельности и возможных наказаний за нарушения, что и к остальным депутатам.

Вскоре Комитет был создан в качестве консультативного органа при премьере. Процесс подбора и назначения его членов носил открытый и публичный характер. Объявления о вакансиях были помещены в крупнейших изданиях и Интернете. Главные политические партии страны составили из числа претендентов список кандидатов, из которого премьер произвел назначения. Примечателен состав Комитета: председатель – лорд, практикующий адвокат и член совета одного из колледжей Оксфорда, члены Комитета – бывший старший секретарь Палаты Общин, профессор права, административный руководитель университета, известный деятель из мира бизнеса. Все члены Комитета – люди в обществе известные и независимые.

Любопытен статус Комитета. С одной стороны, он представляет как бы продолжение администрации Кабинета министров и подотчетен премьеру. С другой, он не имеет непосредственных отношений с Парламентом и ни с одним из его комитетов, включая Комитет палаты по стандартам и привилегиям. В его задачи входит не разбор конкретных дел и жалоб, а анализ общих проблем и выработка рекомендаций, которые затем передаются премьеру, а тот представляет их Палате общин. В работе Комитету помогает небольшой секретариат – 7-8 человек, назначаемых, как и председатель Комитета, сроком на три года. Основная форма работы Комитета – общественные слушания по определенным им ключевым вопросам этических стандартов и последующая подготовка рекомендаций. Стенограммы его докладов, а также официальные ответы Палат на его рекомендации публикуются. Таким образом, Комитет можно рассматривать как порождение государства, но не как государственный орган в общепринятом смысле. Формально он не является демократическим органом, но по своему составу и мандату призван нести демократические идеалы и контролировать их соблюдение среди людей, служащих обществу за деньги налогоплательщиков в государственных институтах и учреждениях. Последнее время в развитых обществах появляется все больше подобных невыборных и неполитических регулирующих органов, которые частично подменяют и дополняют традиционные институты представительной демократии.

Уже в своем первом докладе Комитет сформулировал семь принципов поведения лиц в публичной сфере, которые мы привели выше. Кроме того, в число основных выводов первого доклада вошли следующие пункты:

- члены Парламента и далее должны иметь право заниматься оплачиваемой деятельностью, не связанной с их депутатскими функциями; однако оплачиваемая деятельность в качестве общих парламентских консультантов, работающих со многими клиентами, должна быть запрещена;

- все соглашения и вознаграждения членов Парламента должны быть исчерпывающим образом декларированы в Реестре интересов, где также должны быть отражено содержание этих интересов во избежание ситуаций конфликта интересов;

- должен быть разработан Кодекс поведения членов Парламента;

- Палате общин следует назначить лицо, имеющее репутацию независимого человека, Парламентским уполномоченным по стандартам поведения, в обязанности которого входило бы ведение Реестра интересов, консультирование относительно Кодекса поведения, дача рекомендаций и советов по вопросам поведения и конфликта интересов, а также расследование жалоб на поведение депутатов и составление отчетов по их результатам;

- в случае если Уполномоченный решит, что парламентарию следует объяснить свое поведение, это объяснение должно быть заслушано на заседании подкомитета Комитета Палаты по привилегиям.

В Докладе особо подчеркивалось, что поскольку Палата общин является сердцевиной британской демократии, то соблюдение ее членами высоких стандартов поведения в публичных делах критически важно для политического здоровья нации. А чтобы население доверяло своим избранникам, необходимо, чтобы оно воспринимало их соответствующим образом. Также подчеркивалась необходимость того, чтобы все – от членов Парламента до самых мелких чиновников –проходили бы курс обучения этике поведения в публичных делах.

Относительно Кодекса поведения рекомендовалось, чтобы он заново пересматривался и утверждался каждым новым составом палаты, а также был предложен его проект:

 

Кодекс Поведения для Членов Парламента.

 

Он был принят в 1995г. с минимальными изменениями по сравнению с проектом, предложенным Комитетом. Ниже излагаются его основные положения.

«Общие Принципы.

Каждый член Парламента несёт личную ответственность за соблюдение тех стандартов поведения, которых вправе ожидать от него избиратели и Палата общин, в целях защиты доброго имени Парламента и обеспечения общественных интересов.

Депутаты должны соблюдать эти общие принципы поведения, которые относятся ко всем лицам, занимающимся публичной деятельностью.

Главный долг депутатов – служить своей стране и своим избирателям. Они не должны предпринимать никаких действий в Парламенте, которые вступали бы в противоречие с этим долгом.

Члены Парламента по закону обладают определёнными привилегиями, назначение которых - позволить им выполнять свои обязанности по отношению к гражданам, интересы которых они представляют. И каждый депутат персонально отвечает за полное выполнение им всех решений и соблюдение обычаев Палаты общин, связанных с вопросами поведения, а в случае сомнения он должен обращаться за советом.

 

Финансовые Интересы

Депутат не должен продвигать какой-либо вопрос в парламенте за вознаграждение.

Депутат, у которого есть прямой или косвенный финансовый интерес, должен декларировать его наиболее подходящим в данном случае образом, выступая в Палате общин или на заседании комитета, либо иными способами участвуя в парламентских процедурах, или же обращаясь к министрам, чиновникам либо в государственные органы по вопросу, связанному с данным интересом.

В случае, если при исполнении депутатом парламентских обязанностей, наличие личного финансового интереса может войти в конфликт с общественным интересом, депутат несёт личную ответственность за разрешение этого конфликта либо путём ликвидации этого интереса, либо устранившись от рассмотрения соответствующего вопроса.

В любых деловых отношениях с организацией, с которой у депутата имеются финансовые взаимоотношения, или выступая от ее имени, депутат всегда должен помнить о своей высшей ответственности перед избирателями и национальными интересами. Это особенно важно в отношении мероприятий, которые могут не носить публичного характера, как, например, неофициальные встречи и действия.

При выполнении требований о декларирования и регистрации интересов и вознаграждения, а также представлении договоров и соглашений, депутат должен помнить о целях этих требований и обязан в полной мере соблюдать их букву и дух.»

 

Должность Парламентского Уполномоченного по стандартам поведения была введена практически сразу же – в ноябре 1995г тогда же был принят и «Кодекс поведения для членов Парламента». Согласно ему, члены Парламента обязаны декларировать свое материальное положения в течение трех месяцев с момента вступления в должность, а также заявлять о любых его изменениях в четырехнедельный срок. Содержание декларации, имеющей название «Реестр интересов», включает десять позиций: должности директоров компаний, фондов и т.п.; побочную работу; клиентов и лиц, консультируемых депутатом; спонсоров и жертвователей средств в избирательный фонд депутата; полученные подарки, если их стоимость превышает 125 фунтов и любые финансовые поступления, превышающие 0,5% его жалованья, т.е. более 250 фунтов; зарубежные поездки; подарки от иностранных дарителей стоимостью более 0,5% от жалованья; земельную и иную собственность; акции; любое другое имущество, имеющее значение для «Реестра интересов». Большинство перечисленных пунктов распространяются также на супругов и детей депутата, находящихся на его иждивении и тоже подлежат включению в декларацию. «Реестр» публикуется ежегодно и открыт для доступа общественности в Комитете по стандартам и привилегиям. Правда, доступ к документам, касающимся отдельного депутата, не вполне свободен: он предоставляется по усмотрению Парламентского уполномоченного по стандартам поведения. Полагаю, в этом есть определенный резон, ибо таким образом обеспечивается определенная защищенность информации относительно частной жизни депутата и ставится препятствие для возможностей некорректного манипулирования данными о нем в политиканских целях.

В ходе последующего, более специализированного обсуждения проблем уже в рамках парламентского Комитета по государственному управлению, акцент был перенесен на Кодекс министра, о котором мы уже рассказывали, а также было сочтено целесообразным, что каждый из институтов – обе палаты и Кабинет министров должен иметь свой этический кодекс, соответствующий общим заданным Комитетом стандартам поведения, но отражающий специфические проблемы, возникающие перед членами каждого из названных учреждений.

За 10 лет Комитет провел множество расследований, ряд публичных слушаний с участием членов Парламента и опубликовал 10 докладов, каждый из которых посвящался одному или нескольким наиболее острым вопросам, связанным с депутатской и правительственной этикой. К их числу относились конфликт интересов и обязанности по их декларированию, обязанность регистрации личных коммерческих интересов, запрет на оплачиваемое отстаивание чьих-либо интересов, на заключение контрактов, ограничивающих независимость и свободу действий депутата, лоббирование, оказание консалтинговых услуг, процедуры рассмотрения обвинений депутатов в уголовных правонарушениях и нарушениях этики, запрет на оплачиваемое отстаивание чьих-либо интересов, вопросы, связанные с финансированием политических партий, с ограничением расходов на избирательные компании, со статусом так называемых «специальных», т.е. политических советников премьера, с ролью Уполномоченного по этике, с допуском СМИ на слушания, доступом граждан к материалам Комитета и т.д. Парламентский Уполномоченный по стандартам опубликовал буклет под названием «Как обжаловать действия члена Парламента», содержащий детальное описание необходимых шагов и вариантов их последствий для депутата.[72] Поскольку содержание не только докладов, но и дискуссий по обсуждавшимся вопросам представляет, на мой взгляд, значительный интерес как по существу, так и с точки зрения уровня политической культуры обсуждения, эти материалы публикуются в качестве приложения в конце книги.

Было бы, впрочем, приукрашиванием действительности сказать, что в Соединенном королевстве со стандартами поведения в публичной сфере все теперь обстоит абсолютно благополучно. Даже на «300-летнем английском газоне» люди не свободны от искушений злоупотребить в свою или чью-либо пользу предоставленными им властными полномочиями, хотя масштабы и характер этих злоупотреблений, конечно, несравнимы с тем, что мы видим в отечественной политической действительности. Но главное, принципиальное от нас отличие состоит в другом – в отношении к данному злу, в серьезности стремления на деле искоренить его. И главный предмет деятельности Комитета – это лежащие вне уголовно-правовой процедуры, прежде всего – этические методы борьбы с ни м.