Моральные самоограничения политиков и контроль над ними.

Важный аспект политической этики – моральные самоограничения политиков, требования к которым должны быть более высокими, чем по отношению к остальным гражданам и уж ни в коем случае не заниженными. Политик имеет больше возможностей, нежели рядовой гражданин, и именно поэтому на него налагается больше ограничений и самоограничений. Не все практически возможное и достижимое для политика должно быть для него морально приемлемым. Не будем здесь рассуждать о материальных привилегиях, возможностях использования своего служебного положения для получения личной выгоды или благ, и, тем более, о рутинной житейской аморальности и т.п. Думается, с явными злоупотреблениями все и так более или менее понятно. О вопросах контроля над такого рода поступками политиков и формах наказания мы будем говорить ниже.

Здесь же хотелось бы обратить внимание на те самоограничения, которые политик налагает (часто, увы, не налагает) на выбор тех или иных действий, той или иной линии поведения в рамках своих полномочий. Иными словами, не всегда то, что дозволяет политику закон, допустимо с моральной точки зрения, тем более что закон зачастую предоставляет высшим должностным лицам государства очень широкие полномочия и возможность широкого выбора. Например, М.С.Горбачев, с формально юридической точки зрения мог бы гораздо шире использовать военную и полицейскую машины СССР для сопротивления распаду восточного блока и самого Советского Союза, при этом оставаясь в рамках и советских законов, и, тем более, советских политических традиций. Перспективность таких действий – вопрос отдельный и выходящий за рамки обсуждаемой дилеммы. Важно, что он не счел для себя морально допустимым пойти по этому пути, неизбежно повлекшему бы значительное кровопролитие, репрессии и прочие античеловечные акции из бывшего у него в распоряжении арсенала. Я считаю, что здесь, наряду с возможными политическими расчетами, сыграл свою роль фактор морального самоограничения, благодаря чему было сохранено немало человеческих жизней и спасен престиж лично Горбачева, а заодно – и государства. И я благодарен ему за этот нравственный акт. Другой пример – Б.Н.Ельцин, которого, как говорится, «только ленивый» не оскорблял и не поливал грязью и в СМИ, и на митингах, и в Думе и т.д. Разумеется, ему это не могло нравиться. Однако он терпел все это, в том числе – и явную клевету в свой адрес, поскольку считал, что нельзя наступать на свободу слова в стране, только-только ее обретшей, хотя издержки внезапно выпущенной из цензурной клетки и ошалевшей от чувств вседозволенности и безнаказанности журналистики были достаточно велики. Чтобы почувствовать разницу, сравните это хотя бы с действиями его преемника и нынешней ситуацией. И совсем свежий пример из постсоветского пространства: киргизский президент Аскар Акаев, как бы к нему ни относиться, тем не менее отдал приказ не применять против восставших военную силу и таким образом, предопределил свое падение. Можно ли представить подобные самоограничения у соседних с Киргизстаном лидеров? События в Андижане демонстрируют обратное.

Другая сторона той же проблемы - необходимость существования многообразных форм контроля над политиками, в первую очередь – контроля общественного, делающего их поступки и даже мотивы поступков известными для граждан, а саму власть – прозрачной. Ведь, как известно, власть по своей природе склонна к секретности, к набрасыванию на себя флера таинственности. А завеса тайны – благоприятнейшая среда и для ошибочных решений, и для прямых злоупотреблений. И именно поэтому в демократическом обществе власть в той или иной мере находится под прицелом общественных «прожекторов». Не случайно, например, в Англии очень важным является определение политики как «публичной сферы», а в США после Уотергейтского скандала был принят целый ряд законов о прозрачности правительства, получивших общее наименование Sun Shine Laws (Законодательства солнечного света). На сегодняшний день законы об открытости информации, о доступе к ней граждан приняты под разными названиями в 52 государствах мира. Россия, увы, пока не входит в их число. Мы разовьем эту тему в страноведческих разделах работы.

 

7. Этика и право («морализация» права).

В завершение главы обратимся к важной проблеме соотношения морали и права, моральных и правовых механизмов, тем более что на этот счет существуют достаточно различающиеся точки зрения. Вообще вопрос о соотношении и взаимосвязи этих двух видов социальной регуляции человеческого поведения принадлежит к числу «вечнозеленых» и обсуждается достаточно давно и энергично, прежде всего – в юридической науке. А поскольку мы уже касались взглядов на эту проблематику с других, как секулярных, так и христианских позиций, то здесь сосредоточимся на освещении позиций юристов и их оценке с нашей точки зрения.

Еще в начале 70-ых годов Я.З.Хайкин предложил достаточно четкий и даже прогрессивный по тем временам взгляд на проблему. Согласно его определениям, «мораль это - форма общественного сознания, отражающая противоречие внутри социальной общности между личными (элементными) и структурными ее интересами, разрешение которого для поддержания целостности общности как единой системы требует исторически определенного способа корреляции этих интересов.»[50] Далее он отметил, что это осуществляется посредством двух видов норм – моральных и правовых, которые в совокупности и представляют собой социальные нормы. Право же, это «исторически определенная коррелятивная форма, обеспечивающая целостность общественной системы, посредством принудительного подчинения всех личных и групповых интересов особому интересу государственной власти».[51] Разумеется, подобная конструкция несет отчетливые «родимые пятна» социалистической школы обществоведения в его советском варианте, что проявилось, прежде всего, в бескомпромиссном подчинении всего личного и даже группового государству. Но, учитывая рамки этих ограничений, она выглядит, по крайней мере, достаточно вразумительно и логично.

В дальнейшем, особенно на излете советских времен и непосредственно после них, дискуссия на эту тему значительно оживилась и обострилась, что несомненно пошло на пользу науке. В результате выкристаллизовались два подхода – позитивистско-нормативистский и либертарный. В рамках первого – так называемого «чистого учения о праве» (формулировка австрийского классика нормативистской юриспруденции Г.Кельзена) - оно отождествляется с действующим законодательством. Либертарная доктрина придерживается более широких позиций: для нее не все, что закон, то право, и, напротив, некие идеальные идеи не перестают быть правовыми лишь оттого, что они почему-либо не закреплены в законодательстве той или иной страны. Таким образом, в понимание права вводятся критерии его существа. В качестве таких критериев либертаристы называют формальное равенство субъектов и меру их свободы. Последнее обстоятельство очень важно. Вот как об этом писал ведущий теоретик в данной области В.С.Нерсесянц: «Наблюдаемый в истории прогрессирующий процесс освобождения людей от различных форм личной зависимости, угнетения и подавления – это одновременно и правовой прогресс, прогресс в правовых (и государственно-правовых) формах выражения, существования и защиты этой развивающейся свободы. В этом смысле можно сказать, что всемирная история представляет собой прогрессирующее движение ко все большей свободе все большего числа людей. С правовой же точки зрения этот процесс означает, что все большее число людей (представители все новых слоев и классов общества) признаются формально равными субъектами права.»[52]

Есть, однако, определенный парадокс в том, что этот весьма прогрессивный и гуманистический по своей интенции подход в крайних формах ведет к неоправданному правовому максимализму и даже экспансионизму, при котором все другие виды норм объявляются более низкими, нежели нормы правовые. И если у Нерсесянца эта мысль выражена в умеренной форме, когда он пишет: «Мораль, религия, эстетика, и т.д, в их взаимодействии с принципом равенства (в том или ином его проявлении и значении) по существу имеют дело с правовым началом и принципом»[53] - т.е. по сути, все прочие виды норм как бы субординируются, «подчиняются» нормам правовым (что, впрочем, может быть предметом дискуссии на конкретно-историческом материале), то некоторые его последователи идут значительно дальше, вообще отрицая внеправовой смысл морали и выходя тем самым, с нашей точки зрения, за границы и логики, и общепринятой в науке диверсификации различных нормативных регуляторов, да и вообще здравого смысла. Вот как, например, обходится с одним из ключевых моральных понятий – справедливости – один из наиболее серьезных либертарных теоретиков государства и права: «Справедливость интерпретируется как моральный принцип, но в действительности это юридическая категория, выражающая сущность права… Моральная интерпретация права вносит путаницу в общественное правосознание и в теорию права, не способствует формированию юридического правопонимания.»[54] Однако представляется очевидным, что категории и справедливости, и свободы, и равенства в своей основе являются социально-философскими, т.е. метаправовыми. Право, при всем к нему уважении и его возможностях – лишь одна, пусть наиболее формализованная, но далеко не всегда самая действенная и распространенная форма их инкорпорирования в реальную жизнь. Моральные нормы имеют для этого свои механизмы – как внешние, так и внутренние – о чем выше уже говорилось. Что же касается «путаницы», которую это якобы вносит в теорию права, то было бы логичней отнести это к несовершенству самой теории. Да и вообще, думается, что «стройность» теории, достигаемая за счет снижения ее адекватности – сомнительная ценность даже в рамках чистой науки, не говоря уж о ее более широком предназначении – способности отражать и объяснять реальность. Поэтому представляется, что либертарная конструкция правопонимания, по крайней мере – в ее крайних формах, есть некая идеальная модель, недостаточно привязанная к социально-исторической реальности и общественной психологии. Стремление же поглотить понятие справедливости (к которому, кстати говоря, мораль отнюдь не сводится) ее важным, но лишь частичным юридическим аспектом выглядит очевидно неисторичным и потому неоправданным. Ситуацию, при которой мораль и право каким-то образом «сольются», в лучшем случае можно представить лишь умозрительно, в рамках какого-либо весьма оптимистичного образа «идеального будущего», не более того.

Да и далеко не все адепты правового либертаризма стоят на крайних позициях. Например, Н.В.Варламова вполне признает ограниченность сферы действия правовых механизмов: «Право и не претендует на упорядочение всех сфер и сторон жизнедеятельности человека»,[55], или: «либертарная концепция отнюдь не отрицает существования принудительных порядков, основанных на ином (моральном, религиозном и т.п.) принципе; она просто не признает их правовыми, должными с точки зрения права»[56]. Но и она почему-то связывает преобладание внеправовых механизмов регуляции лишь с неразвитыми, системоцентристскими цивилизациями, а прогресс интерпретирует как экспансию правового начала: «Правовая регуляция… оказалась наиболее эффективной и сегодня она проникает во все культуры, укрепляется и постепенно вытесняет (по крайней мере, из сферы хозяйствования) иные социальные нормы.»[57]

Однако последнее утверждение не соответствует современным тенденциям динамики соотношения правовых и моральных регуляторов, как уже показывалось читателю выше, а в дальнейшем будет продемонстрировано и более подробно, на примере нескольких стран, которые при всем желании нельзя отнести к числу неразвитых или принадлежащих к системоцентрискому типу цивилизации – США, Англии, Канады. Происходит отнюдь не «вытеснение» правом других видов норм, а скорей их сближение и даже соединение, а порой – и смешение в единых документах.

Вообще в англосаксонской системе и традиции граница между правом и этикой выглядит гораздо более размытой, нежели в континентальной правовой системе. Возможно, корни этого восходят к еще к идее так называемых covenants, т.е. договоров об условиях и принципах совместной жизни, заключавшихся американскими первопоселенцами внутри каждой из общин, но при этом перед лицом и даже как бы с участием Бога. Возможно, отчасти с этим связана и тенденция утверждения этических кодексов (кодексов поведения) как нормативных документов, имеющих юридическую силу и, соответственно, подкрепленных юридическими санкциями за их нарушение.

Конечно, у педантичных юристов всегда возникает не лишенное, признаться, некоторых оснований подозрение, что здесь размывается грань между юридическим и моральным регулированием поведения людей. На наш взгляд, удачный ответ на эти сомнения дает видный американский юрист Х.Берман. Он пишет: «Кодекс поведения уникален тем, что в нем сочетаются нормы права и этики. Он этимологически (т.е., по своему происхождению, по своей сути) ближе к естественному праву, нежели к позитивному».[58] О внимании, уделяемом этому вопросу, свидетельствует и принятие Организацией Объединенных Наций в конце 1996 года Международного кодекса поведения чиновников.

А вот как, например, трактуется эта проблема авторитетным современным теологом: «Есть два основных источника водительства для человека…Первый – закон, который… распадается на три категории.1. Естественный закон передается через разум человека и доступен всякому, кто посвящает себя внимательному созерцанию и логическому размышлению… 2. Божественный позитивный закон записан в священном Писании и доступен для тех, кто посвящает себя этому откровению… 3. Человеческий позитивный закон создан людьми и включает и гражданский, и церковный закон… Вторым направляющим источником является совесть. Тогда как закон является общим, совесть индивидуальна. Совесть – это суждение, принимаемое человеком о нравственной доброте или порочности предпринимаемого действия… Совесть должна быть информирована законом, наставлением, опытом, разумом, поклонением и внутренним голосом Духа Святого.»[59] Возможно, у данного автора есть элементы некоторого преувеличения роли религиозных норм, что естественно. Но мне представляется, что его суждения и классификация в целом более сбалансированы и отличаются меньшей абсолютизацией своего предмета, чем экспансионизм некоторых правоведов. Отметим попутно, что закон, не имеющий опоры в моральном сознании лиц, обеспечивающих его исполнение, а также «прочих» граждан, может стать и нередко становится либо весьма опасным инструментом манипуляций, либо не применяемой на практике декларацией, «словами на бумаге». И в том, и в другом случаях он входит в противоречие как с намерениями законодателей, так и с пафосом и идеологией правового либертаризма.

О швейцеровском – на мой взгляд, весьма продуктивном и актуальном для нашей сегодняшней жизни понимании этики и ее роли, мы уже говорили выше. Сейчас хотелось бы обратить внимание читателя на значительно более прагматичный по своим истокам взгляд с позиций бизнеса, современного менеджмента. Процитируем для этого одно из учебных пособий по этому предмету: «В настоящее время этика бизнеса тесно связана с правом, что доказывается многочисленными примерами из деловой практики. Эта взаимосвязь носит сложный и одновременно стимулирующий характер для развития как права, так и этики… Иногда высказывается мнение, согласно которому проблемы деловой этики можно значительно упростить и вовсе устранить, если перевести их в правовую плоскость и передать юристам. Кратко этот подход выражается следующей фразой: «Пусть решают юристы; если это законно, то это морально.» Подобный подход, будь он принят, значительно упростил бы стоящую перед нами задачу. Однако подавляющее большинство специалистов сходятся во мнении о том, что все же необходимо проводить различие между моральной и правовой оценкой какого-либо явления. Несмотря на пересечение права и морали, право нельзя рассматривать как отражение и воплощение моральных стандартов общества, хотя оно непосредственно занимается регулированием отношений морали.»[60]

Не вдаваясь в дальнейшие дискуссии по этим вопросам, отмечу лишь, что практика пошла по пути поиска прагматического компромисса, который, пожертвовав методологическим пуризмом, позволил если не соединить, то хотя бы максимально сблизить моральные и правовые нормы в политической, государственной и деловой жизни. И поэтому отнюдь не случайна растущая популярность моральных кодексов в самых разных сферах деятельности, в том числе – в политике, бизнесе и на государственной службе.

Моральные кодексы обладают несколькими преимуществами по сравнению с кодексами юридическими. В чем жесостоят эти преимущества? Во-первых, юридический кодекс по своей природе требует четких формулировок (составов) запрещенных действий, а также правил должного поведения; специфика же названных сфер деятельности такова, что создать сколько-нибудь полный перечень запретов и предписаний невозможно. В основе же кодекса этического лежат, в первую очередь, не юридические нормы, а принципы, которые гораздо проще идентифицировать и соотнести с реальной практикой деятельности того или иного должностного лица. Во-вторых, специфика многих вроде бы даже очевидных своей политической некорректностью и административных проступков такова, что доказать наличие вины крайне сложно; а без этого применять правовую санкцию нельзя. В-третьих, ряд действий по самой своей природе не может регулироваться правом, а попадает под нормы групповой морали или индивидуальной нравственности, действие которых не менее эффективно, т.к. именно они - базовые детерминанты социального поведения человека. Правом же регулируется лишь небольшая часть поступков людей. Кроме того, важно, что этические кодексы и стандарты апеллируют к лучшей стороне человеческой природы, а юридические с их акцентом на санкции, на страх наказания - к худшей.

Мы в России традиционно предпочитаем максимально расширять сферу юридического регулирования, хотя недейственность многих наших законов давно стала притчей во языцех. Это, разумеется, имеет свои причины. Ведь одной из движущих сил большевизма, особенно в первый период после захвата им власти в стране, был дух воинствующего морального релятивизма, отсутствия каких-либо нравственных табу. Вспомним для примера хотя бы ленинские слова, что объединяться допустимо хоть с дьяволом, если этого дьявола можно будет обмануть. Позднее сформировался институт двухслойной идеологии, означавший сосуществование в морали двух принципиально не совпадающих слоев, один из которых – внешний – носил декларативный, а во многом - и откровенно маскировочный характер, а другой – внутренний – предназначался для узкого круга «своих», «посвященных» и отражал мораль подлинную. Например, если на уровне внешнем, риторическом провозглашалось всеобщее равенство, «единство партии и народа», то на уровне реальном все более разрасталась система номенклатурных привилегий, укоренялись семейственность, протекционизм, культивировалась кастовая психология. Демагогия относительно «самой совершенной социалистической демократии» вполне согласовывалась с практикой жестокого подавления любых ростков оппозиционности да и просто независимого мышления. Призывы типа «экономика должна быть экономной» сочетались с невиданным расточительством, к эффективности – с гигантскими масштабами псевдодеятельности бюрократической машины и т.д. и т.д. Одним из последних шагов, закрепивших иронически-скептическое отношение к провозглашаемой сверху морали, стал так называемый «Моральный кодекс строителя коммунизма» - насквозь лицемерный документ, который, хотя и содержал некоторые неплохие нравственные декларации, но никем всерьез не воспринимался. Другая причина - обычное для переходных периодов состояние моральной аномии, ценностного «вакуума», в котором последние десятилетия пребывает значительная, обычно наиболее влиятельная с точки зрения формирования ценностей, часть нашего общества.

К тому же существует и весьма важный морально-психологический аспект проблемы: если этика апеллирует к лучшей стороне человеческой природы (для краткости назовем ее сейчас совестью), а также к нормам групповой (в данном случае политической и административной) морали, то правовые акты с их неизбежным акцентом на карательные меры апеллируют, прежде всего, к страху наказания. Иными словами, первые как бы возвышают человека, вторые – его «принижают». Это различие немаловажно, в том числе – и с точки зрения воспитания сознающих свою социальную ответственность и честных политиков и администраторов.

Но все же идея моральных кодексов (кодексов поведения) постепенно пробивает себе дорогу и у нас. Думой предыдущего созыва был в первом чтении принят этический кодекс парламентария, правда, весьма несовершенный и как бы обходящий стороной большинство действительно важных коллизионных моментов, как, например, конфликт интересов. Федеральная программа «Реформирование государственной службы (2003-2005 годы)» предусматривала «внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих»[61]. Практически тогда же, в августе 2002г., Президент издал указ «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»[62]. Правда, в практическом плане здесь мало что сделано, и работа в этом направлении, к сожалению, похоже, застопорилась, хотя на уровне региональном есть примеры более активного продвижения в плане регулирования профессиональной этики политиков и чиновников, по крайней мере – на бумаге. В некоторых областях разработаны, а кое-где даже приняты этические кодексы поведения для членов законодательных собраний и местных чиновников. Словом, так или иначе, но «лед тронулся».

В этой связи представляют интерес рассуждения одного из наших ведущих современных специалистов в области прикладной этики В.И.Бакштановского о позитивных и негативных сторонах профессиональных кодексов. Правда, он рассматривает проблему более широко, то есть применительно к любым профессиональным сообществам. Но его суждения, на наш взгляд, вполне применимы и к рассматриваемой нами категории кодексов. Он пишет, в частности: «Кодексы (имеются в виду моральные кодексы – А.О.) позволяют сообществу глубже и разносторонне осознать свою профессию, ее значение, этос, миссию, связанную с ней меру ответственности как перед столь трудно нарождающимся гражданским обществом в России в целом, так и перед отдельными группами и гражданами страны…Одним из условий такой трансформации как раз и является принятие этического кодекса как всего сообщества, так и отдельных его звеньев.»[63] С другой стороны автор предупреждает об опасности тенденции перехода к чистому морализаторству, к перенасыщению подобных документов сугубо моральными сентенциями: «Морализаторство вполне может создать видимость того, что разработчики профессиональных кодексов полностью учли природу моральной регуляции, тогда как на деле «учтены» лишь фантомы моральности…Самое важное заключается в том, чтобы нравственные основания, на которых только и может воздвигаться кодекс, побуждали бы не поддаваться лишь ограничивающим моральным ориентациям и находить баланс между повинностями обязательств, с одной стороны, и запретными правилами игры, с другой. А это предполагает творческий поиск в поле созидательных поступков, самонахождение и самовозложение долга, когда свобода, самораскрытие, спонтанность не противостоят социальным предназначениям и корпоративной дисциплине.» [64] Иными словами, речь идет о принятии на себя обязательства, по меньшей мере, лояльности публичному интересу и подчинения нормам права. Но при этом Бакштановский считает морализаторство в политике гораздо меньшей бедой, нежели отрицание морали. В другой своей работе он пишет: «Угроза морализаторства, на которую любят ссылаться «реалисты», очень часто служит удобным оправданием политической беспринципности, приспособленчества, одиозности вплоть до прямого аморализма.»[65] Отсюда, на наш взгляд, вытекает и неадекватность столь распространенной позиции добровольного отстранения от любого участия в политике как от якобы неизбежно «грязного», безнравственного дела, поскольку именно активность нравственных людей позволит противостоять монополизации политической «площадки» людьми безнравственными.

Важна также и авторская характеристика специфического характера фиксируемых кодексами норм, правил поведения: «Эти правила образуют некий симбиоз этическо-правовых нормативов, организационных норм…При этом важно, чтобы этическую функцию кодекса не подавлять, не маргинализировать, не оттеснять административно-правовой «составляющей» кодекса»[66]. А в недавно вышедшей работе Бакштановского и Согомонова прямо говорится о «союзе юридизма с этикоцентризмом»[67] Последние замечания представляются ключевыми для понимания уникальной природы этических кодексов, независимо от их названия. Эти кодексы не вписываются в привычные рамки разделенной высокими междисциплинарными барьерами современной общественной науки. Поэтому здесь мы имеем дело со случаем, когда забота научных пуристов о чистоте своего предмета должна быть отставлена в сторону и уступить потребностям, настоятельно диктуемым общественной практикой. А потребность эта в данном случае состоит в том, чтобы придать моральным нормам дополнительную, правовую легитимность.

 

Гл.4. НА ЗАПАДНОМ ФРОНТЕ БОЛЬШИЕ ПЕРЕМЕНЫ (обзор новых подходов к политической и административной этике).

Настоящая глава посвящается описанию и анализу изменений, произошедших в последние десятилетия в ряде западных стран по отношению к проблемам этического регулирования поведения людей, состоящих на службе у государства. Они достаточно велики и продолжают нарастать.

1.США. [68]

Акцент на этику государственных служащих.

Поворот к проблемам этики государственных служащих, или, как они часто их обозначают - проблемам административной морали, начался в Соединенных Штатах без малого полвека назад. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958г. в форме резолюции Конгресса, общую часть которой, думается, стоит воспроизвести целиком. «Каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:1)преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; 2)поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; 3)работать весь трудовой день за дневную оплату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; 4)стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; 5)никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; 6)не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку госслужащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; 7)не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; 8)никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды; 9)вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; 10)соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.»

Но поскольку кодификация моральных норм еще не является основанием для придания им силы закона со всеми вытекающими последствиями, Кодекс получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую Кодекс, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения.

И этот пока еще не очень четко прописанный, но явно ориентированный на соблюдение моральной чистоты документ стал лишь отправным пунктом для последующих усилий в том же направлении. При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и «конфликта интересов», т.е. проблеме столкновения личных интересов должностного лица и государства. А в 1978г. был принят гораздо более конкретный Закон об этике служащих государственных органов. С конца же 80-ых годов этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе - и на законодательном уровне. Было признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали. В ноябре 1989г. был принят новый Закон о реформе этических норм. Его основные разделы: ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку; правила отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении; прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и прием гонораров; создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих; др. В октябре 1990г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата». За их соблюдением следит Управление по делам правительственной этики.

Видимо, для нас было бы чрезвычайно полезно воспроизвести эти принципы: - государственная служба есть «служба общественного доверия», а это требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов; - служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга; - он не должен принимать участие в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов; - он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе) от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе, или имеющих деловые отношения либо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей; - он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение; - он не должен использовать служебные помещения для извлечения личной выгоды; - при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений к той или иной частной организации или лицу; - он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями; - он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе; -он обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях; - он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь - такие, как уплата федеральных и местных налогов; - он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.

Некоторые требования к служащим не заканчиваются, как мы видели, с их уходом в отставку, а распространяются и на последующий период. К тому же все кандидаты на ответственные посты (Senior Executive Service) проходят тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу. Подобный пресс требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношениях.

Однако, по моему мнению, ни средняя зарплата американских гражданских служащих, ни традиционное для Америки несколько негативно-ироническое отношение к ним большинства общества не обеспечивают им подобной компенсации и потому американская госслужба, несмотря на все усилия по ее совершенствованию, во многих своих звеньях достаточно далека от совершенства, по сравнению с передовыми в этом отношении странами. А наличие не компенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к совершенно неожиданным результатам: например, к падению престижа госслужбы на рынке труда и, следовательно, снижению качества работников госаппарата, к выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением либо использованию завышенных этических стандартов в качестве средства политического шантажа и сведения счетов (последнее мир мог наблюдать в «сексуально-политических» скандалах вокруг Президента Клинтона. При этом способы преследования Президента, с этической точки зрения, право, были не лучше инкриминируемых ему проступков. Впрочем, это уже - достаточно самостоятельная тема, выходящая за рамки данной работы.

Но в целом, разумеется, проблема этики государственных служащих - одна из важнейших, и свойственное нам пренебрежение к ней гораздо хуже и опасней, нежели любые американские «перехлесты». Приведем весьма показательный пример: во времена президентства Дж.Буша-старшего очень большим влиянием пользовался глава его администрации Джордж Сунуну. Отличный администратор, он, однако, был не слишком щепетилен в использовании государственных ресурсов и мог поехать по частным делам на правительственном автомобиле или использовать президентский самолет для полета на курорт. По нашим стандартам все это - мелочи, но в США его поступки попали в прессу, начался скандал, и в результате Президент был вынужден его уволить. Но когда Сунуну был еще в силе, он имел едва ли не решающее влияние на Президента в вопросах кадровых назначений. Тогда как раз подошло время замены нескольких членов Верховного суда США, Сунуну порекомендовал Президенту Бушу кандидатов на освобождавшиеся вакансии, тот их одобрил, они прошли через Конгресс и в результате стали судьями. Десять лет спустя именно эти люди решающим образом повлияли на решение Верховного суда по вопросу о пересчете голосов на президентских выборах 2000 года во Флориде. Вопреки своему надпартийному статусу, они приняли очевидно политически мотивированное решение, остановившее пересчет голосов и фактически приведшее в Белый дом Дж.Буша-младшего, тогда как доведение пересчета до конца, справедливость чего не вызывала сомнения у объективных наблюдателей, по всей вероятности, склонила бы чашу весов в пользу другого кандидата - Гора. Вот так десятилетие спустя «аукнулось» стране пребывание на ведущей должности человека с сомнительными моральными качествами.)