Консолідація земель сільськогосподарського призначення

 

Тотальна парцеляція сільськогосподарських земель та їх розподіл серед колишніх працівників колективних сільськогосподарських підприємств не змогли стати основою для сталого соціально-економічного розвитку аграрної сфери та розвитку індивідуальних (сімейних) форм ведення сільського господарства.

Однією із головних задач української землевпорядної науки стає напрацювання організаційно-правових механізмів консолідації земель сільськогосподарського призначення, які б дозволили подолати проблему роздрібненості сільськогосподарських землеволодінь в умовах розвинених ринкових відносин.

Ефективне товарне сільськогосподарське виробництво можливе лише у випадку, якщо суб’єкт господарювання володіє достатньою кількістю земельних ресурсів. Земельна ділянка, що виділена в натурі (на місцевості) як земельна частка (пай) в середньому по Україні має площу 4,2 га, попри те, що оптимальна для Полісся площа сільськогосподарського землеволодіння (землекористування), за розрахунками вчених Інституту аграрної економіки НААН України, складає близько 1,5 тис. га, для Лісостепу – 1,750 тис. га, для степових зон (Степ, Степ посушливий, Сухий степ) – 2,1 тис. га, для Карпатської гірської області – 900 га, для Кримської гірської області – 1100 гектарів.

Серед головних наслідків парцеляції сільськогосподарського землеволодіння стали: неспроможність власників компенсувати витрати, пов’язані із застосуванням сучасних агротехнологій, придбанням засобів хімізації, новітньої сільськогосподарської техніки тощо. Власники дрібних земельних ділянок, які бажають обробляти їх самостійно, позбавлені можливості придбавати сучасні засоби автоматизації сільського господарства, створювати та розвивати сільськогосподарську інфраструктуру, впроваджувати системи управління якістю продукції, оскільки доходів від звичайної сільськогосподарської діяльності для цього буде явно недостатньо. Лише укрупнення землекористування до економічно-обґрунтованих розмірів дозволяє зменшити собівартість сільськогосподарської продукції та підвищити конкурентоспроможність товаровиробників.

Парцеляція земель істотно перешкоджає залученню інвестицій у сільське господарства, оскільки колишні поля тепер розділені між десятками окремих власників, кожен з яких є незалежним при вирішенні питань використання належної йому сільськогосподарської нерухомості.

Закон України від 05.06.2003 № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» передбачає, що у разі, якщо власник земельної ділянки, яка знаходиться всередині єдиного масиву, який використовується спільно власниками земельних ділянок чи іншими особами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, виявляє бажання використовувати належну йому земельну ділянку самостійно, він може обміняти її на іншу земельну ділянку на межі цього або іншого масиву. Але обмін земельними ділянками далеко не завжди дозволяє забезпечити формування цілісних земельних масивів. Під час приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств паюванню підлягали лише сільськогосподарські угіддя – рілля, багаторічні насадження, сіножаті та пасовища, а несільськогосподарські угіддя, що раніше були передані у колективну власність, до процесу розподілу залучені не були. За оперативними даними, площа цих земель дотепер становить близько 70 тисяч гектарів. На цих угіддях розміщена інфраструктура, необхідна для ведення сільськогосподарського виробництва (господарські двори, механізовані токи, тракторні бригади, гаражі тощо), полезахисні лісосмуги, колишні колгоспні ліси тощо. При чому, без визначення правового режиму таких земель, ведення ефективного товарного сільськогосподарського виробництва, як правило, стає практично неможливе.

Всі розпайовані поля, прорізані «віртуальною» мережею польових доріг, що була покликана забезпечити транспортну доступність для кожної виділеної в натурі земельної частки. Ці дороги так і залишились у колективній власності. Розорюючи ці землі, землекористувачі, згідно букви закону, формально вчиняють правопорушення – здійснюють самовільне захоплення та нецільове використання земельних ділянок, які ніким не надавались у користування.

Парцеляція сільськогосподарського землекористування є негативним наслідком земельної реформи і перешкоджає формуванню сталих крупнотоварних сільськогосподарських підприємств. Заборона на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, якою зафіксована існуюча структура земельної власності, не дозволяє провести укрупнення сільськогосподарських землекористувань, оптимізувати структуру угідь, стримує вирішення проблеми консервації деградованих та малопродуктивних земель.

Незважаючи на вимоги окремих нормативно-правових актів, зокрема, Цивільного та Земельного кодексів України, законів України «Про землеустрій», «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», комплексного законодавчого акта, у якому визначаються засади консолідації земель, не існує.

Більш того, процес подальшої парцеляції земель сільськогосподарського призначення продовжується, зокрема, внаслідок прийняття спадщини на земельні ділянки двома або більше особами та виділення належних їм часток із складу земельної ділянки (відповідно до статей 87, 88 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III). Попри те, що, згідно статті 183 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, подільною є річ, яку можна поділити без втрати її цільового призначення, а неподільною є річ, яку не можна поділити без втрати її цільового призначення, єдиним нормативним документом, який встановлює вимоги щодо неподільності земельних ділянок сільськогосподарського призначення залишається постанова Кабінету Міністрів України від 10.12.2003 № 1908 «Про затвердження мінімальних розмірів земельних ділянок, які утворюються в результаті поділу земельної ділянки фермерського господарства, що успадковується», але ці обмеження можуть застосовуватися лише щодо ділянок, які надані для ведення фермерського господарства, загальна площа яких по Україні складає близько 4,1 млн. гектарів.

Отже, наразі в Україні існує нагальна потреба в розробленні законопроекту «Про консолідацію земель». Метою прийняття такого Закону слід вважати визначення шляхів законодавчого врегулювання питання об’єднання дрібних земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що покликане підвищувати конкурентоспроможність сільського господарства, сприяти відновленню інфраструктури сільських територій, через установлення відповідних організаційно-правових засад, повноважень органів виконавчої влади, визначення статусу власників земельних ділянок, що здійснюють консолідацію земель, порядку надання державної підтримки таким власниками.

На практиці, консолідація земель сільськогосподарського призначення в Україні може здійснюватися трьома основними способами шляхом (Мартин А.Г., Краснолуцький О.В.):

1) обміну земельними ділянками;

2) об’єднання суміжних земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за згодою власників;

3) розроблення проектів землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань.

Слід окремо відзначити, що консолідація земель не повинна мати жодних ознак примусовості – зважаючи на непорушність права приватної власності, що гарантується статтею 141 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР, а також те, що консолідація земель є способом підвищення конкурентоспроможності агробізнесу, вона не може вважатися способом захисту суспільних інтересів. Кожен проект консолідації земель здійснюється, перш за все, в інтересах власників сільськогосподарської нерухомості, які за допомогою консолідації отримують можливість збільшити вартість належного їм майна.

Звичайно, консолідація земель опосередковано відповідає суспільним інтересам, оскільки вона покращує технологічні умови ведення сільського господарства, а отже сприяє зростанню капіталізації сільськогосподарських земель як економічного активу та підвищенню конкурентоспроможності агробізнесу. Тому органи державної влади та місцевого самоврядування повинні сприяти консолідації земель, в т.ч. залучаючи до процесу консолідації землі державної та комунальної власники, але держава не повинна розділяти ризики приватного бізнесу, якими супроводжуватиметься консолідація, або застосовувати заходи адміністративного примусу до землевласників, які не бажають брати у ній участь.

Консолідація земель, по суті, є девелопментом сільськогосподарської нерухомості (від англ. development – розвиток) – діяльністю, спрямованою на покращення та удосконалення земельних ділянок сільськогосподарського призначення та пов’язаної із ними іншої нерухомості, з метою підвищення їх вартості.

Консолідацію земель може розглядатись як самостійний вид бізнесу (посередницька та інжинірингова діяльність на ринку нерухомості), що передбачатиме надання групі власників територіально розосередженої сільськогосподарської нерухомості певної сукупності консалтингових та проектно-вишукувальних послуг, що спрямовані на формування агротехнологічно-цілісних земельних масивів, ефективність використання яких у сільськогосподарському виробництві буде вищою ефективністю.

Консолідацію земель можна в перспективі розглядати як досить цікаву сферу впровадження інструментів державно-приватного партнерства щодо управління нерухомістю, відповідно до Закону України від 01.07.2010 № 2404-VI «Про державно-приватне партнерство».

Економічна ефективність консолідації земель (Ек) визначатиметься як співвідношення величини сукупного зростання вартості земельних ділянок, що консолідуються, до затрат на проведення консолідації за формулою:

 

, де

 

i – кількість неконсолідованих земельних ділянок;

j – кількість земельних ділянок, що утворені внаслідок консолідації;

Вндi – ринкова вартість i-ї неконсолідованої земельної ділянки, що визначається за експертною грошовою оцінкою, гривень;

Вкдj – ринкова вартість j-ї консолідованої земельної ділянки, що визначається за експертною грошовою оцінкою, гривень;

Зкн – затрати на ініціювання консолідації та консультаційну підтримку, гривень;

Зоц – затрати на оплату послуг з оцінки земельних ділянок, гривень;

Зпр – затрати на оплату послуг з розроблення документації із землеустрою, що супроводжує консолідацію, гривень;

Зкм – затрати на виплату компенсацій, гривень;

Зрт – затрати на реєстрацію консолідованих земельних ділянок, а також речових прав на них, гривень.

Таким чином, А.Г. Мартином та О.В. Краснолуцьким пропонується ряд способів із провдення консолідації земель. Розглянемо їх послідовно:

Обмін земельними ділянками. бмін земельними ділянками може розглядатися як «квазі-консолідація», оскільки в його результаті створюються умовно консолідовані землі – масиви суміжних земельних ділянок, що можуть використовуватися спільно як деякий єдиний агротехнологічний простір. Завершеності така консолідація може набути лише у разі наступного об’єднання цих ділянок у одну ділянку, що розглядатиметься як юридично самостійний об’єкт майнових прав.

Відповідно до статті 14 Закону України від 05.06.2003 № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», у разі якщо власник земельної ділянки, яка знаходиться всередині єдиного масиву, що використовується спільно власниками земельних ділянок чи іншими особами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, виявляє бажання використовувати належну йому земельну ділянку самостійно, він може обміняти її на іншу земельну ділянку на межі цього або іншого масиву.

Обмін земельними ділянками здійснюється за згодою їх власників відповідно до закону та посвідчується нотаріально. Сільські, селищні, міські ради та районні державні адміністрації повинні в межах своїх повноважень сприяти обміну земельними ділянками.

Таким чином, існуючі положення профільного закону орієнтовані не стільки на консолідацію земельних масивів у пореформений період, скільки на удосконалення процесу парцеляції.

Відповідно до статті 131 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, громадяни та юридичні особи України, а також територіальні громади та держава мають право набувати у власність земельні ділянки, серед іншого, на підставі міни.

Згідно статті 715 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, за договором міни (бартеру) кожна із сторін зобов’язується передати другій стороні у власність один товар в обмін на інший товар. Кожна із сторін договору міни є продавцем того товару, який він передає в обмін, і покупцем товару, який він одержує взамін. Договором може бути встановлена доплата за товар більшої вартості, що обмінюється на товар меншої вартості. Право власності на обмінювані товари переходить до сторін одночасно після виконання зобов’язань щодо передання майна обома сторонами, якщо інше не встановлено договором або законом.

До договору міни застосовуються загальні положення про купівлю-продаж, положення про договір поставки, договір контрактації або інші договори, елементи яких містяться в договорі міни, якщо це не суперечить суті зобов’язання.

Стаття 132 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III визначає, що угоди про перехід права власності на земельні ділянки укладаються в письмовій формі та нотаріально посвідчуються. Угоди повинні містити:

а) назву сторін (прізвище, ім’я та по батькові громадянина, назва юридичної особи);

б) вид угоди;

в) предмет угоди (земельна ділянка з визначенням місця розташування, площі, цільового призначення, складу угідь, правового режиму тощо);

г) документ, що підтверджує право власності на земельну ділянку;

ґ) відомості про відсутність заборон на відчуження земельної ділянки;

д) відомості про відсутність або наявність обмежень щодо використання земельної ділянки за цільовим призначенням (застава, оренда, сервітути тощо);

е) договірну ціну;

є) права та обов’язки сторін;

ж) кадастровий номер земельної ділянки;

з) момент переходу права власності на земельну ділянку.

Додатком до угоди, за якою здійснюється відчуження земельної ділянки приватної власності, є державний акт на право власності на земельну ділянку, що відчужується (або відчужувалась). Угоди про перехід права власності на земельну ділянку підлягають нотаріальному посвідченню та державній реєстрації.

Законодавство України також передбачає можливість «квазі-консолідації» земель, що використовуються на договірних засадах на праві оренди. Зокрема, статтею 8 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі» встановлено, що орендарі земельних ділянок сільськогосподарського призначення на період дії договору оренди можуть обмінюватися належними їм правами користування земельними ділянками шляхом укладання між ними договорів суборенди відповідних ділянок, якщо це передбачено договором оренди або за письмовою згодою орендодавця.

Звичайно, умови договору суборенди земельної ділянки повинні обмежуватися умовами договору оренди земельної ділянки і не суперечити йому. Строк суборенди не може перевищувати строку, визначеного договором оренди землі. У разі припинення договору оренди чинність договору суборенди земельної ділянки припиняється. Договір суборенди земельної ділянки підлягає державній реєстрації, при чому за згодою сторін договір суборенди земельної ділянки посвідчується нотаріально.

Об’єднання суміжних земельних ділянок. Укрупнення земельних масивів може здійснюватися шляхом об’єднання суміжних земельних ділянок. Статтею 56 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (відповідно до змін, що внесені Законом України від 05.03.2009 № 1066-VI) визначено порівняно спрощений спосіб об’єднання земельних ділянок шляхом розроблення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, при об’єднанні земельних ділянок.

Зазначена документація із землеустрою повинна включати:

а) пояснювальну записку;

б) технічне завдання на складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, затверджене замовником документації;

в) копії документів, що посвідчують право на земельні ділянки;

г) плани земельних ділянок, які об’єднуються в одну земельну ділянку, або частини земельної ділянки, яка виділяється в окрему земельну ділянку;

ґ) матеріали польових геодезичних робіт;

д) перелік обмежень прав на земельну ділянку і наявні земельні сервітути;

е) нотаріально посвідчена згода на об’єднання земельної ділянки заставодержателів, користувачів земельної ділянки (у разі знаходження земельної ділянки в заставі, користуванні).

Замовником подібної документації із землеустрою має бути власник суміжних земельних ділянок, який бажає сформувати цілісний земельним масив, що володіє суміжними земельними ділянками.

Зацікавленість у такому способі консолідації земель буде порівняно низькою, адже фактична консолідація досягається вже безпосередньо після того, як власник набув суміжні земельні ділянки у власність, а «технічна» консолідація буде проводитись ним лише за умови, що затрати на розроблення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, при об’єднанні земельних ділянок та реєстрацію консолідованих земельних ділянок, а також речових прав на них, не будуть мінімальними.

Значно перешкоджатиме консолідації земель наявність земель колективної власності, що не були залучені до процесу розподілу під час паювання. За оперативними даними, площа цих земель дотепер становить близько 70 тисяч гектарів.

Всі розпайовані поля, прорізані «віртуальною» мережею польових доріг, що була покликана забезпечити транспортну доступність для кожної виділеної в натурі земельної частки. Ці дороги так і залишились у колективній власності. Не підлягати поділу землі із інфраструктурою, необхідною для ведення сільськогосподарського виробництва (господарські двори, механізовані токи, тракторні бригади, гаражі тощо), полезахисні лісосмуги, колишні колгоспні ліси тощо. При чому, без визначення правового режиму таких земель, консолідація розпайованих земель, як правило, стає практично неможливою, адже земельні ділянки, між якими проходить польова дорога, вже не можуть вважатися суміжними, а тому їх об’єднання стає неможливим.

Окремим питанням, що потребує вирішення на законодавчому рівні, слід вважати врегулювання можливості об’єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що мають різне цільове призначення (для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення фермерського господарства; для ведення особистого селянського господарства; для ведення підсобного сільського господарства тощо).

Розроблення проектів землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань. Згідно статті 51 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» проектами землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь та землекористувань передбачаються заходи щодо впорядкування структури земельних угідь, усунення черезсмужжя, далекоземелля, ламаності меж, ерозійних процесів та інших екологічних наслідків нераціонального використання земель і створення територіальних умов для функціонування всіх галузей економіки, формування й удосконалення раціональної системи існуючого землеволодіння та землекористування. На жаль, державні стандарти, норми та правила щодо розробки цього виду документації із землеустрою у даний час відсутні.

Ініціатива розроблення проекту землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь має належати власникам земельних ділянок, що консолідуються, а безпосередня реалізація проекту має координуватися державною спеціалізованою установою з управління землями сільськогосподарського призначення державної власності, якщо така установа буде створена, адже участь цієї установи дозволить значно підвищити ефективність консолідації за рахунок перерозподілу сільськогосподарських земель державної власності.

Проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань необхідно розробляти за згодою:

власників земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що виявили бажання їх консолідувати;

державної спеціалізованої установи, у разі консолідації земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності;

відповідних органів місцевого самоврядування, у разі консолідації земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності.

Після відповідного законодавчого врегулювання, землі, що не були передані у приватну власність при виділенні в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв), в тому числі під польовими дорогами та захисними лісовими смугами, доцільно перерозподіляти між консолідованими земельними ділянками, за умови забезпечення транспортної доступності консолідованих земельних ділянок та земельних ділянок, що не консолідуються.

У проекті щодо впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань визначаються місце розташування консолідованих земельних ділянок, їх межі та площі сільськогосподарських угідь, що підлягають перерозподілу, їх цільове призначення, зони дії обмежень (обтяжень) у використанні земельних ділянок, у тому числі земельних сервітутів.

Проекти землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь підлягають обов’язковій державній експертизі землевпорядної документації згідно Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації».

Загальний механізм консолідації земель за таким підходом із урахуванням європейського досвіду [1], на думку авторів, повинен включати наступні етапи:

1) процедуру ініціювання проекту землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь (подання заяви на ініціювання проекту до спеціалізованої установи; аналіз ситуації та виявлення потреб і побажань; підготовка початкової концепції, у якій вказується мета пропонованого проекту землеустрою, розрахунки витрат і передбачувані джерела фінансування; порядок схвалення заяв власниками земельних ділянок та органами державної влади; формування групи нагляду за реалізацією проекту за участі представників громадськості);

2) розроблення завдання на складання проекту землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь (вибір консультантів для розроблення проекту; точне визначення території і охоплення проекту; складання кошторису витрат і графіку реалізації проекту; оцінка запланованих витрат і зисків; розробка формули розподілу витрат);

3) визначення існуючої ситуації (установлення або правове оформлення меж і правового статусу ділянок, включаючи право сервітуту або обмеження прав на землю; визначення ділянок, що мають важливе екологічне значення; визначення вартості земельних ділянок; урегулювання заперечень, пов’язаних із межами, правом власності і грошовою оцінкою ринкової вартості);

4) розробка детального проекту землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь (підготовка проекту плану консолідації, у якому визначається розташування нових ділянок, місце розташування нових доріг і інших споруд, а також зазначені ті дороги і споруди, які будуть ліквідовані; розробка різних планових альтернатив з оцінками рентабельності і екологічних наслідків; аналіз учасниками варіантів консолідації земель; підготовка остаточного докладного проекту землеустрою із консолідації земель із урахуванням зауважень, зроблених учасниками; урегулювання заперечень; затвердження детального проекту землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь);

5) перенесення в натуру проекту землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь (вибір підрядників для проведення проектно-вишукувальних робіт; проведення будівельно-монтажних робіт (сільськогосподарські поліпшення, вирівнювання земель, обладнання меліоративних систем, будівництво нових доріг тощо); винесення меж нових земельних ділянок в натуру (на місцевість));

6) заключний етап (розрахунок остаточних компенсацій і розподіл витрат; остаточне уточнення кадастрових карт (планів); державна реєстрація речових прав на новоутворені земельні ділянки та їх обтяжень).

Обґрунтування науково-методичних засад консолідації земель сільськогосподарського призначення в умовах розвинених ринкових земельних відносин та розробка на цій основі законопроекту «Про консолідацію земель» слід вважати однією із важливих передумов сталого розвитку агропромислового комплексу України. Прийняття такого законопроекту дозволить:

законодавчо врегулювати процедуру консолідації земель сільськогосподарського призначення із урахуванням європейського та світового досвіду;

захистити конституційні права і законні інтереси власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення у процесі консолідації земель;

підвищити ефективність діяльності, удосконалити методи управління, посилити координацію та взаємодію органів виконавчої влади у сфері консолідації сільськогосподарських земель;

покращити агротехнологічні умов для виробництва продовольства у сільських районах;

відродити сільські території завдяки сталому економічному розвитку, створити умови для охорони і стійкого регулювання природокористування.