Порядок розроблення програм використання та охорони земель

Необхідність розробки програм використання та охорони земель обумовлена сьогоднішнім станом природокористування України, де довкілля й здоров’я поступаються за пріоритетністю екстенсивному економічному розвитку. Проблема раціонального використання та охорони земель є одним із найголовніших завдань суспільства, оскільки продукти харчування, отримані за рахунок використання землі становлять 98 відсотків. І в найближчій перспективі, незважаючи на колосальні успіхи науково-технічного прогресу, досягнення біології, хімії, генної інженерії, аграрний земельно-ресурсний потенціал залишиться фундаментом людської цивілізації.

Регіональні програми розробляються з метою забезпечення потреб населення і галузей економіки у земельних ресурсах та їх раціонального використання та охорони і спрямовані на реалізацію державної політики України щодо забезпечення сталого розвитку землекористування, екологічно безпечних умов проживання населення і господарської діяльності, захисту земель від виснаження, деградації та забруднення, збереження ландшафтного і біологічного різноманіття.

Регіональна програма складається з текстових та табличних матеріалів, у яких:

- наведено результати аналізу стану використання земель;

- визначено основні напрями використання та охорони земель на період не більше 5 років;

- викладено пропозиції щодо реалізації завдань і заходів програми.

Складання програм необхідно проводити відповідно до статті 178 Земельного кодексу України від 25.10.2001 р. № 2768-ІІІ, статті 44 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 р. № 858-IV, статті 24 Закону України «Про охорону земель» від 19.07.2003 р. № 962-IV, Закону України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 р. № 1621-IV, постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 р. № 106 “Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм”, інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини у галузі використання та охорони земель з урахуванням економічних, екологічних, географічних, історичних, демографічних особливостей регіонів.

Розробка регіональних програм відноситься до сфери управління та планування використання і охорони земель в межах окремих регіонів (Автономна Республіка Крим, області, мм Київ та Севастополь). Регіональні програми є видом документації із землеустрою, що розробляються на регіональному рівні в розвиток програм економічного, науково-технічного та соціального розвитку України і охорони довкілля, загальнодержавної програми використання та охорони земель, а також відповідних регіональних програм адміністративно-територіального утворення. Замовниками Регіональних програм є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації, Київська та Севастопольська міські адміністрації. Роботи з розробки Регіональних програм фінансуються за рахунок коштів замовників.

Розробниками програм є юридичні та фізичні особи, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою відповідно до законодавства. Затверджуються регіональні програми Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, Київською і Севастопольською міськими радами.

Програми визначають склад та обсяги першочергових перспективних заходів з використання та охорони земель, а також обсяги і джерела ресурсного забезпечення їх реалізації.

Програми розробляються на підставі затвердженого технічного завдання, матеріалів обстежень і вишукувань з максимальним використанням новітніх досягнень науки і техніки в об’ємі, достатньому для прийняття проектних рішень та визначення вартості робіт, при цьому потрібно уникати надмірної деталізації та повторень.

Регіональна програма – це сукупність текстових, аналітичних, розрахункових, юридичних та табличних документів, що визначають підстави, порядок, напрями використання та охорони земель адміністративно-територіального утворення на перспективу до 5-10 років, та зброшуровані в книгу, розглянуті, погоджені та затверджені в установленому законодавством порядку.

Склад Регіональної програми.

Регіональна програма складається з:

- пояснювальної записки;

- додатків.

Пояснювальна записка включає такі розділи:

- аналіз проблеми;

- мета програми та її основна ціль;

- наміри та потреби використання земель;

- шляхи і способи розв'язання проблеми;

- завдання і заходи;

- очікувані результати, ефективність програми;

- обсяги та джерела фінансування.

Додатки до Регіональної програми – це розрахункова та інформаційна документація, яка є складовою частиною Регіональної програми.

Додатки включають:

- паспорт програми (додаток 1);

- завдання і заходи з виконання Регіональної програми (додаток 2).

- очікувані результати з виконання завдань і заходів Регіональної програми (додаток 3).

Підготовчі роботи включають складання Технічного завдання на розроблення Регіональної програми. Завдання видається замовником і містить такі дані:

- назва установи – замовника розробки Регіональної програми;

- назва установи, організації – розробника Регіональної програми;

- назва регіону та його характеристика;

- термін виконання заходів і завдань Регіональної програми;

- підстава для розробки Регіональної програми.

Вивчення регіону, комплексне обстеження та землевпорядні вишукування земельного фонду, аналіз стану використання та охорони земель за попередні 3-5 років.

У розділі «Аналіз проблеми» висвітлюється склад проблеми, аналізується стан використання та охорони земель адміністративно-територіального утворення, приводиться характеристика деградаційних і денудаційних процесів та їх вплив на стан земельних ресурсів, наводиться сучасне законодавче та нормативно-правове регулювання використання та охорони земель.

У розділі "Мета програми" чітко і стисло визначається мета програми з урахуванням напрямів соціально-економічного та тенденцій науково-технічного розвитку адміністративно-територіального утворення.

Основні стратегічні цілі Регіональної програми: раціональне розміщення і оптимальне забезпечення землею виробничих сил та гармонійне поєднання розвитку галузей з охороною довкілля.

Основні завдання Регіональної програми:

- аналіз стану використання та охорони земель, у тому числі диспропорцій у використанні земель;

- аналіз намірів та потреб використання земель, визначених у загальнодержавних програмах соціального та економічного розвитку, інших затверджених державних програмах, схемах розвитку галузей економіки;

- виявлення резервів земельних ресурсів, придатних для використання за цільовим призначенням в різних галузях економіки;

- визначення основних напрямів використання та охорони земель на період не менше 5 років;

- обґрунтування комплексу заходів щодо реалізації Регіональної програми.

Вирішення цих завдань має сприяти створенню просторових передумов сталого розвитку землекористування, підтриманню конкурентноздатності регіонів та населених пунктів, рівнодоступності громадян до природних, перш за все, земельних, економічних і соціальних ресурсів розвитку.

Одним із головних методологічних підходів, які покладені в основу розробки Регіональної програми, є, по-перше, врахування всіх аспектів біосферозахисного природокористування, тобто такого використання самовідновлювальних ресурсів біосфери, яке забезпечує її відтворення, функціональну рівновагу та еволюцію як базу соціально-економічного розвитку суспільства, по-друге, обґрунтування не окремих несистемних дій щодо охорони навколишнього природного середовища у межах так званої "боротьби" з окремими деградаційними процесами, а врахування всіх складових цих процесів і явищ на землях усіх категорій та форм власності, по-третє, уникнення як економічного (максимальне збільшення продуктивності і прибутковості використання земельних ресурсів), так і екологічного (оптимізація агроландшафтів за параметрами природних екосистем) "екстремізму" і, по-четверте, порівняльний аналіз можливих заходів щодо розв’язання проблемних питань та визначення оптимального варіанту їх вирішення.

Методичною основою Регіональної програми є аналіз існуючих тенденцій динаміки структури земельного фонду, наукова інтерпретація цих тенденцій та визначення напрямів щодо регулювання використання земель та їх охорону з метою досягнення довгострокових цілей еколого-безпечного економічно доцільного та соціально обґрунтованого землекористування.

У розділі «Наміри та потреби використання земель» визначаються наміри та потреби використання земель регіонів, визначені у загальнодержавних програмах економічного і соціального розвитку, інших державних програмах, схемах розвитку галузей економіки, регіональних програмах і схемах використання природних ресурсів, передбачають необхідність скорочення надмірної розораності та виробничих територій (особливо під відкритими розробками, кар'єрами, шахтами, відповідними спорудами транспорту і зв'язку) з передачею вивільнених земель для інших видів використання та збільшення земель природоохоронного, рекреаційного, оздоровчого, історико-культурного призначення, а також житлової та громадської забудови з підвищенням ефективності використання земель населених пунктів.

Оскільки переважна частина земельних ресурсів перебуває в інтенсивному сільськогосподарському виробництві, то, перш за все, завдання трансформації землекористування стосуються сільськогосподарських земель.

Характер змін в структурі земельного фонду об’єктивно обумовлюється неефективним використанням земель як просторового ресурсу (базису), загрозливим зниженням продуктивності землі як головного засобу виробництва в сільському господарстві, значною втратою ґрунтовим покривом здатності до екологічної стабілізації навколишнього природного середовища.

Серед стратегічних завдань щодо планування використання земель найважливішими на прогнозні періоди є:

- зменшення розораності земельного фонду;

- збільшення лісистості території;

- поетапне встановлення екологічно збалансованого співвідношення земельних угідь в зональних системах землекористування, за якого підтримується гомеостаз біосфери;

- дотримання екологічних вимог охорони земель при землевпорядкуванні територій;

- розвиток природоохоронних та історико-культурних територій;

- заборона відведення особливо цінних земель для несільськогосподарських потреб;

- застосування економічних важелів впливу на суб’єкти землекористування;

- економічне стимулювання власників і користувачів землі за раціональне використання і охорону земель;

- компенсація власникам земельних часток (паїв) у разі відведення їх земель під захисні лісові насадження, консервацію, залуження та будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд.

Раціональне використання земель припускає, насамперед, їх цільове використання за призначенням з урахуванням вимог об’єктивного економічного закону пропорційного розвитку всіх галузей економіки Стосовно до землі це означає забезпечити найбільший економічний ефект від землі як засобу виробництва у сільському та лісовому господарстві або оптимальне розміщення будівель і споруд на земельних ділянках у тих випадках, коли земля виступає як просторовий базис.

Передбачити вдосконалення і поліпшення територіальної організації суспільного виробництва. Важливим заходом використання земель сільськогосподарського призначення є їх екологічна оптимізація. Підвищення рівня потенційної і економічної родючості ґрунтів повинно бути стратегічним напрямом, базовим заходом Регіональних програм щодо інтенсифікації землеробства, удосконалення і зміцнення кормової бази тваринництва у регіонах.

Найістотнішою і найскладнішою проблемою є “розвантажування” найбільш промислових районів, де зосереджена надмірна кількість великих промислових підприємств. Нове реформування повинне мати цілі більш рівномірного розміщення продуктивних сил на території регіону, різкого підвищення господарської та культурної ролі малих і середніх міст і поселень, малих і середніх підприємств і виробництв блокомодульного типу з високим рівнем використання джерел енергії, розосередження вторинних і малих первинних джерел виробничих ресурсів.

При наявності значних виробничих територій, що не використовуються, передбачити необхідність суттєвого зменшення землеємності промислових та інших виробництв до нормативів розвинених країн. Зростання промислового виробництва слід планувати в межах існуючих територій, вивільнення зайвих, скороченням земель під відкритими розробками, кар’єрами, шахтами та відповідними спорудами.

Визначаються оптимальні пропорції між виробничою і природоохоронною сферами на основі регіонального міжгалузевого балансу з природоохоронним блоком, який характеризує вплив галузей промисловості на різні компоненти природи.

Перспективним є розширення мережі національних природних та регіональних ландшафтних парків, інших об’єктів природно-заповідного фонду. При цьому мережу природно-заповідних територій необхідно створювати практично у всіх регіонах країни.

Нерівномірне розташування рекреаційних територій створює проблему організації відпочинку в деяких регіонах. Традиційно популярними є райони Криму, Карпат, Причорномор’я і Азовського узбережжя, оздоровчо-рекреаційний потенціал яких становить біля 42 відсотків від загальнодержавного (освоєність близько 27 відсотків). При наявності невикористаних ресурсів тут спостерігається інтенсивна рекреаційна завантаженість на освоєні території, що загрожує їх деградації.

Існуючий рекреаційний потенціал інших регіонів потребує інтенсивного освоєння території і створення курортно-рекреаційного господарства. Максимальна потреба в цьому відчувається в найбільш промислово розвинених та заселених регіонах – Донецькому та Придніпровському. Не виключена можливість задоволення рекреаційних потреб цих регіонів (як і радіаційно забруднених областей), за рахунок сусідніх областей з добре розвиненою рекреацією.

Україна - лісодефіцитна країна. Найбільш залісненні Поліські та західні області України, вкрай недостатньо лісів на півдні та південному сході. В лісозабезпечених районах гостро стоїть проблема раціонального лісокористування, збереження та відновлення лісів, оскільки їх безсистемні рубки призвели до негативних наслідків. В малозалісених територіях передбачати створення додаткових масивів лісових насаджень.

Більше як дві третини території України знаходяться в умовах несприятливого водного режиму. В південних регіонах необхідно передбачити відновлення, реконструкцію та подальший розвиток зрошуваних меліорацій, що є необхідною і економічно доцільною умовою ведення сільського господарства в даних регіонах.

У розділі "Шляхи і способи розв'язання проблеми" визначаються оптимальний варіант розв'язання проблеми, строки виконання програми (як правило, не більше 5 років), виконання її завдань і заходів.

Визначення земель за видами переважного використання та обґрунтування потреб в землях для різних галузей економіки. Для забезпечення потреб населення і галузей економіки у земельних ресурсах та створення повноцінного життєвого середовища та сприятливих умов розвитку економіки, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природної та історичної самобутності на підставі результатів оцінки природних і антропогенних чинників визначено за напрямами та режимами переважного використання.

Ринкові економічні процеси, наявність різних форм власності й господарювання формують попит на користування земельними ресурсами, особливо в більш розвинутих регіонах України. Формування попиту на земельні ресурси в сучасних умовах зобов’язує проробляти заходи щодо перерозподілу земель старих промислових та сільськогосподарських районів між новими напрямами розвитку економіки регіонів.

Розділ «Основні завдання і заходи з використання та охорони земель» на перспективу розробляється згідно категорій земель за основним цільовим призначенням:

- використання та охорона земель сільськогосподарського призначення;

- використання та охорона земель житлової та громадської забудови;

- використання та охорона земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;

- використання та охорона земель оздоровчого призначення;

- використання та охорона земель рекреаційного призначення;

- використання та охорона земель історико-культурного призначення

- використання та охорона земель лісогосподарського призначення

- використання та охорона земель водного фонду

- використання та охорона земель промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення;

- встановлення водоохоронних та інших зон особливого режиму землекористування;

- пропозиції з перерозподілу земель запасу і резервного фонду.

Організаційне забезпечення виконання Регіональної програми покладається на Замовника. Замовник здійснює загальне керівництво за виконанням заходів і завдань, передбачених Регіональною програмою, або за необхідності призначає її керівника шляхом укладення договору (контракту), залучає до виконання Регіональної програми місцеві органи виконавчої влади, а на конкурсних засадах – підприємства, установи та організації незалежно від форми власності. Контроль за виконанням Регіональної програми здійснюється відповідною обласною радою.

Для виконання Регіональної програми необхідно забезпечити збалансоване поєднання фундаментальних і прикладних досліджень за такими напрямами: створення системи оцінки раціонального використання та охорони земель на принципах взаємодії суб’єктів власності і користування та створення сталого землекористування; створення автоматизованої системи збирання, збереження і використання інформації про кількісний та якісний стан земельних ресурсів і оцінки земель для оперативного отримання інформації, потреб прогнозування, планування та проектування; планування, прогнозування і організація раціонального використання та охорони земель з дослідженням екологічних і економічних чинників; проведення (удосконалення) природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, ґрунтово-ерозійного та інших видів районування земель; розробка спеціальних тематичних карт і атласів стану земель; розроблення еталонів документації із землеустрою в частині використання та охорони земель.

Кадрове забезпечення виконання Регіональної програми полягає у підготовці відповідних фахівців, збереженні наукового потенціалу, підвищенні його кваліфікації, проведення науково-практичних семінарів та конференцій в галузі земельних відносин, впровадженні стажування спеціалістів та ін.

Відповідно до Земельно кодексу України землеустрій є одним з основних механізмів державного управління в галузі використання та охорони земельних ресурсів. Виходячи із аналізу сучасного стану використання земельних ресурсів регіону землевпорядне забезпечення виконання Регіональної програми повинно бути спрямоване на підвищення ефективності функціонування нової системи земельних відносин на основі власності на землю, забезпечення рівних прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави.

Для досягнення цієї мети необхідно:

завершити інвентаризацію всіх земель регіону;

розробити проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень в межах регіону;

розробити проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності;

розробити проекти землеустрою щодо встановлення меж та організації території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

скласти Схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень з метою визначення перспективи щодо використання та охорони земель, для підготовки обґрунтованих пропозицій у галузі земельних відносин, організації раціонального використання та охорони земель, перерозподілу земель з урахуванням потреби сільського, лісового та водного господарств, розвитку сіл, селищ, міст, територій оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення тощо;

постійно розробляти землевпорядну документацію для забезпечення і юридичного оформлення прав на земельні ділянки в процесі їх відведення (викупу), а також при здійсненні цивільно-правових угод і забезпечення відповідних даних для створення базової основи ведення державного земельного кадастру та здійснення державної реєстрації прав на земельні ділянки.

Топографо-геодезичне забезпечення є основним картографічним інформаційним ресурсом для ведення земельного кадастру, моніторингу, використання та охорони земель і прийняття управлінських рішень. Розвиток топографо-геодезичної та картографічної діяльності неможливий без запровадження сучасних ГІС-технологій з використанням методів супутникових спостережень, проведення аерознімальних робіт із застосуванням сучасного обладнання, використання цифрових методів дистанційного зондування Землі та космічних матеріалів.

Регіональними програмами необхідно передбачити виконання повного комплексу топографо-геодезичних та аерофотознімальних робіт по створенню планово-картографічної основи на територію регіону, що базується на таких основних засадах: актуальність, точність, відповідність вимогам всіх землевласників і землекористувачів, підтримка в електронному вигляді. Цю роботу необхідно провести одночасно з інвентаризацією земель регіону.

Фінансове забезпечення заходів Регіональної програми здійснюється за рахунок фінансування з Державного і місцевих бюджетів, коштів, які надійдуть від підприємств та організацій в порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництв, а також за рахунок коштів власників землі і землекористувачів.

Потреба в коштах і джерелах фінансування для забезпечення обсягів заходів і завдань, передбачених Регіональною програмою, визначається відповідно до чинного законодавства. Основою для розрахунків є закони України “Про охорону земель”, “Про плату за землю”, “Про землеустрій”, а також Бюджетний кодекс України та податкове законодавство. Питомі показники вартості обсягів заходів визначаються по нормативах і даних, що фактично склалися.

Одним з найважливіших чинників успішного виконання Регіональних програм є їх інформаційне забезпечення, яке неможливе без формування та ефективного використання інформаційних ресурсів, сучасних технічних засобів та інформаційних технологій.

Основними напрямами інформаційного забезпечення є: створення єдиних засад формування об’єктивної інформації про стан земельних ресурсів і комплексу заходів щодо відтворення та охорони ґрунтів; створення інформаційного банку даних з питань проведення єдиної науково-технічної політики, пов’язаної з виконання заходів Регіональних програм; створення інформаційного банку даних щодо продажу земельних ділянок, їх розміщення і вартості та про відведення ділянок для суспільних потреб, інформаційне забезпечення продажу земельних ділянок (оголошення, реклама тощо), висвітлення стану використання та охорони земель у засобах масової інформації. Особливо актуальна висока якість інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами для районів, що характеризуються складним екологічним станом, розвитком негативних природних і інженерно-геологічних процесів, які призводять до виснаження природно-ресурсного потенціалу, забруднення і деградації земель.

Передбачити здійснення заходів щодо удосконалення роботи інформаційно-консультативних служб з надання допомоги землевласникам і землекористувачам у складі органів земельних ресурсів регіону, а також забезпечення подальшого розвитку цих служб у районах, розширення переліку послуг і кількості користувачів. Необхідно посилити мобільність і правильність реагування на звернення фізичних чи юридичних осіб, поліпшити взаємодію органів уповноважених здійснювати контроль за дотриманням земельного законодавства.

Внаслідок реалізації Регіональної програми підвищиться ефективність регулювання земельних відносин в області, буде досягнуто сталого розвитку землекористування, поліпшиться використання та охорона земель. Значно збільшаться обсяги надходжень коштів до обласного бюджету від плати за землю та продажу земельних ділянок, у тому числі і на конкурентних засадах.

Реалізація завдань і заходів Регіональної програми дозволить:

У правовій та нормативно-технічній сфері:

реально забезпечити і гарантувати право приватної власності та інші права на землю всім суб’єктам земельних відносин;

здійснювати використання земель землевласниками та землекористувачами лише відповідно до правовстановлюючих документів;

забезпечити реєстрацію правочинів щодо земель всіх категорій, доступ до реєстру лише обмеженому колу органів державної влади визначеному законом;

унормувати процедури переходу прав на земельні ділянки з мінімально необхідними витратами часу;

забезпечити оптимізацію державного управління та контролю за дотриманням всіма суб’єктами норм і правил у сфері раціонального використання та охорони земель;

забезпечити, відповідно до міжнародних стандартів, оцінку земельних ресурсів та довести її до учасників земельних відносин.

У еколого-економічній сфері:

підвищити ефективність використання природно-ресурсного потенціалу земель та забезпечити стратегічну продовольчу безпеку держави;

забезпечити охорону земель як основного національного багатства Українського народу;

створити сприятливе навколишнє природне середовище;

забезпечити інвестиційно-привабливе середовище щодо залучення коштів у реальний сектор економіки, зокрема у сільське господарство;

дотримання пріоритету вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;

досягнути техногенно-екологічної безпеки життєдіяльності людини відповідно до екологічно допустимих рівнів використання земель.

У соціальній сфері:

забезпечити доступ громадян до землі як ресурсу людського розвитку, до природно-лікувальних ресурсів та історико-культурної спадщини;

створити та підтримувати сприятливе життєве середовище;

зберегти існуючі та створити нові робочі місця;

реально залучити громадськість до участі в прийнятті рішень у сфері земельних відносин як при розпорядженні землями, так і при формуванні законодавчого поля земельних відносин.

Розроблений проект Регіональної програми підлягає державній землевпорядній експертизі. Регіональні програми погоджується відповідними контролюючими державними установами та затверджується в установленому законом порядку.