Проблеми встановлення цільового призначення земельних ділянок

Відповідно до статті 18 Земельного кодексу України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

Стаття 19 Кодексу встановлює вичерпний перелік із дев'яти категорій земель: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; є) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Окремо зазначено, що земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Звичайно, чинний перелік категорій земель, що із відомими модифікаціями успадкований Україною від радянських часів, в цілому досить повно характеризує особливості функціональної диференціації земельного фонду держави. В той же час, у контексті подальшого удосконалення та кодифікації земельного законодавства (в т.ч. при розробці нової редакції Земельного кодексу) цілком доцільним буде доповнення переліку, принаймні, двома новими категоріями земель.

Перш за все, у окрему категорію слід виділити техногенно-забруднені землі, що забруднені внаслідок господарської діяльності людини, яка призвела до деградації земель та обумовила їх негативний вплив на довкілля і здоров'я людей. Наразі, чинний Земельний кодекс України (ст. 169) відносить до техногенно-забруднених земель радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені землі, землі, що забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами тощо. Законодавцем наголошується, що особливості режиму і порядку використання техногенно-забруднених земель встановлюються законодавством України. Але глибока еколого-економічна специфіка техногенно-забруднених земель, зокрема неможливість їх господарського використання звичайними способами, шкідливість таких земель для постійного перебування населення, а також часткове вилучення значних їх площ з-під юрисдикції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування (мається на увазі територія зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) зумовлюють необхідність фіксації спеціального правового режиму техногенно-забруднених земель як окремої категорії земель за основним цільовим призначенням зі встановленням відповідних спеціальних норм землекористування.

У іншу окрему категорію земель нині доцільно виділити землі, що використовуються для поводження з відходами. Це обумовлено суттєвою специфікою господарської діяльності щодо видалення, знешкодження та захоронення відходів, головним завданням якої є не створення матеріальних благ, а відвернення довгострокового шкідливого впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини, що, зокрема, не дозволяє однозначно відносити такі землі до земель промисловості. Місця та об'єкти розміщення відходів (сховища, полігони, комплекси, споруди, ділянки надр тощо) як об'єкти підвищеної екологічної небезпеки, очевидно, мають бути охарактеризовані окремим класифікаційним виділом при поділі земель за основним цільовим призначенням.

Назву категорії "землі водного фонду", очевидно, слід буде замінити на більш адекватну її змісту - "землі водогосподарського призначення".

Таким чином, існуючий склад категорій земель не можна вважати досконалим і у перспективі він, очевидно, потребуватиме законодавчого доопрацювання.

Недоліком сучасної класифікації категорій земель можна вважати і її "розімкненість", що обумовлена назвою останньої, дев'ятої категорії земель -"землі промисловості, транспорту... та іншого призначення". Таке формулювання, на практиці, дає широке поле для "творчості" органів державної влади та місцевого самоврядування при прийнятті рішень щодо встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок. При цьому, некоректно сформульоване цільове призначення ділянки, в результаті унеможливлює ефективний державний контроль за використанням та охороною земель, адже віднайти у чинній нормативно-правовій базі нормативи раціонального землекористування, що відповідають "екзотичному" цільовому призначення, як правило, дуже складно або взагалі неможливо.

Звичайно, проблема "розімкненості" класифікації земель може бути ефективно вирішена за рахунок прийняття підзаконних актів, якими б чітко регламентувалися та деталізуватися усі можливі цільові призначення земель в межах категорій, але необхідність прийняття таких актів, знову ж таки, має бути визначена законом.

Цікаво, що законопроектами "Про державний земельний кадастр" (реєстр. № 0948) передбачено обліковувати у поземельній книзі лише основне цільове призначення земельної ділянки, а її безпосереднє цільове призначення, таким чином, залишається поза обліком. При цьому, у статті 44 згаданого законопроекту визначено необхідність затвердження центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів класифікації земельних угідь для потреб кількісного обліку земель. Таким чином, у процесі доопрацювання законопроекту "Про державний земельний кадастр" доцільно, по-перше, передбачити облік у поземельній книзі не "основного цільового призначення", а "категорії земель та цільового призначення земельної ділянки", та, по-друге, доповнити законопроект нормами щодо необхідності затвердження класифікації цільового призначення земель, а також класифікації обмежень та обтяжень для потреб державної реєстрації земельних ділянок.

Крім того, класифікація цільового призначення земель також може бути затверджена у формі державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, як це передбачено статтею 24 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 № 858-IV, що дозволить ефективно контролювати коректність пропонованих цільових призначень земельних ділянок на етапі державної експертизи землевпорядної документації.

Слід окремо звернути увагу на те, що Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), який у даний час використовується на практиці, зокрема, при веденні державного реєстру земель, не є нормативним документом і був "затверджений" листом Держкомзему України від 24.04.1998 № 14-1-7/1205. Цей документ не реєструвався у Мін'юсті України, не відповідає нормам чинного Земельного кодексу України (перш за все, статті 18, яка визначає перелік категорій земель), а тому в умовах сьогодення є нікчемним.

Важливо також відмітити принципову відмінність понять "категорія земель" або "основне цільове призначення земельної ділянки" від поняття "цільове призначення земельної ділянки", адже перші два є значно ширшими і різні земельні ділянки, що віднесені до однієї категорії, можуть мати досить відмінне цільове призначення.

Наприклад, землі сільськогосподарського призначення як категорія включають землі: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення фермерського господарства; для ведення особистого селянського господарства; для ведення підсобного сільського господарства; для колективного або індивідуального садівництва; для сінокосіння і випасання худоби; для науково-дослідних і навчальних цілей; для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства та інші. Кожне із перерахованих цільових призначень характеризується власним правовим режимом, що істотно вирізняється навіть в межах категорії земель.

Так, Земельним кодексом України встановлена заборонена на купівлю-продаж і зміну цільового призначення земельних ділянок приватної власності для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства. Але ця заборона не поширюється на земельні ділянки, що надані для ведення садівництва, підсобного сільського та фермерського господарства тощо, хоча вони також є землями сільськогосподарського призначення.

Статтею 36 Земельного кодексу України законодавець прямо забороняє спорудження капітальних будівель і споруд на земельних ділянках, що надані для городництва, але, при цьому, статтею 36 Кодексу дозволяє зведення необхідних будинків, господарських споруд на земельних ділянках, що надані для садівництва. Закони України "Про фермерське господарство" від 19.06.2003 № 973-IV (ст. 14) та "Про особисте селянське господарство" від 15.05.2003 № 742-IV (ст. 6), а також ДБН Б.2.4-4-97 "Планування та забудова сільських поселень. Планування і забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) господарств" (розділ 6) навіть не виключають наявності житлових будинків в межах земельних ділянок відповідного цільового призначення, хоча останні належать до категорії сільськогосподарських земель.

Цільове призначення є важливою кадастровою характеристикою земельних ділянок. Воно обов'язково зазначається у правовстановлюючих документах на земельні ділянки, що надані у власність або користування громадян та юридичних осіб. Зокрема, у формі бланків державних актів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 02.04.2002 № 449 "Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою" міститься графа "Цільове призначення (використання) земельної ділянки". Цільове призначення земельної ділянки, що передається в оренду, відповідно до статті 15 Закону України "Про оренду землі" від 06.10.1998 № 161-XIV, є істотною умовою договору оренди землі і зазначається у пункті 1 такого договору, як це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2004 № 220 "Про затвердження Типового договору оренди землі".

Згідно статті 20 Земельного кодексу України, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства.

Слід відмітити, що у частині третій згаданої статті йдеться про зміну "цільового призначення земель" без зазначення "основного". Таким чином, особа, що володіє на праві власності земельною ділянкою, яка надана їй для товарного сільськогосподарського виробництва, не має права використовувати цю землю для садівництва, хоча і землі, надані для садівництва, і землі, надані для товарного сільськогосподарського виробництва, є землями сільськогосподарського призначення. Тобто, на практиці може мати місце зміна цільового призначення земельної ділянки без зміни її категорії.

Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб".

Норми про відповідальність за нецільове використання земель також оперують поняттям "цільове призначення". Це зайвий раз підтверджує обов'язковість процедури зміни цільового призначення ділянки при переведенні земель не лише із категорії в категорію, але і в межах однієї категорії. Нехтування цією обставиною є підставою для припинення права користування земельною ділянкою, згідно статті 141 Земельного кодексу України.

Наслідками порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є:

а) визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;

б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;

г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Наявна в деяких регіонах практика, коли у порушення норм Земельного кодексу України масово проводилася "зміна цільового використання земельних ділянок" шляхом, по суті, переоформлення державних актів на землю без дотримання визначених постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 №502 процедур, може вважатися вкрай сумнівною з точки зору відповідності чинному законодавству.

Причому деякі правники обґрунтовують можливість зміни "цільового використання" земельної ділянки в межах категорії земель спираючись, по-перше, на затверджену форму державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, у яких наявна графа "Цільове призначення (використання) земельної ділянки", по-друге, вищезгаданий УКЦВЗ та, по-третє, частину четверту статті 116 Земельного кодексу України, у якій конкретизуючи особливості безоплатної приватизації земельних ділянок законодавець зазначив, що "передача земельних ділянок безоплатно у власність громадину... провадиться один раз по кожному виду використання". При цьому не звертається увага на те, що постанова Кабінету Міністрів України від 02.04.2002 № 449, якою затверджені форми державних актів, є підзаконним актом і не може модифікувати передбачені законодавством процедури, УКЦВЗ не є нормативним документом, а стаття 116 Кодексу, яку часто згадують апологети "спрощеної"" процедури зміни "цільового використання", жодним чином не стосується процедур встановлення та зміни функціонального використання земельних ділянок.

Слід окремо зазначити, що термін "цільове призначення" як юридичне поняття пронизує Земельний кодекс України і згадується близько 30 разів, на відміну від словосполучення "цільове використання", що застосовується законодавцем лише двічі (причому другий раз - у пункті 15 Перехідних положень в редакції нещодавно прийнятого Закону № 490-V від 19.12.2006, яким подовжено заборону продажу земель сільськогосподарського призначення).

Виходячи із вищезазначеного, не можна погодитись із деякими положеннями листа Держкомзему України від 27.12.2006 № 14-17-7/9942 щодо трактування терміну "використання земель не за цільовим призначенням". Зокрема, у цьому роз'ясненні було вказано, що "якщо земельна ділянка була надана для розміщення об'єкту чи для використання в межах будь якої категорії відповідно до статті 19 Земельного кодексу України, але через якийсь час там було розташовано інший об'єкт чи вона використовується по іншому, але в межах тієї категорії що була першочергова надана, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в цьому випадку відсутнє".

Такий підхід щодо "довільного" використання земельної ділянки в межах категорії земель за основним цільовим призначенням не можна вважати правомірним, адже використовуватися вона повинна виключно за тим цільовим призначенням, яке було встановлене при наданні її у власність або користування. Застосування подібного "роз'яснення" щодо такої категорії як "землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення" може довести ситуацію до абсурду, коли власник земельної ділянки транспорту без порушення земельного законодавства може самовільно використовувати її для потреб зв'язку, або використовувати землі транспорту під промисловість, не кажучи вже про безліч можливих варіантів використання земельних ділянок для "іншого призначення".

Непростим науково-практичним питанням є методологія побудови класифікатора земель за цільовим призначенням у сучасних умовах, адже, очевидно, він має базуватися на чинному земельному та галузевих законодавствах, узгоджуватися, по-перше, із Класифікацією видів економічної діяльності ДК 009:2005, що затверджена і введена в дію наказом Держспоживстандарту України від 26.12.2005 № 375, та, по-друге, Стандартною статистичною класифікацією землекористування ЄЕК, яка розроблена Статистичною комісією та Європейською економічною комісією ООН.

У даний час, основні напрацювання у галузі класифікації земель в Україні пов'язуються, перш за все, із обліком їх кількості. Нормативну базу обліку кількості земель наразі складають постанова Кабінету Міністрів України від 12.01.1993 № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру" та наказ Держкомстату України від 05.11.1998 № 377 "Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, ба-зем, 6б-зем, 2-зем)", що зареєстрований в Мін'юсті України 14.12.1998 за № 788/3228 (із змінами згідно наказу Держкомстату від 16.10.2001 №420).

У статистичних звітах, які передбачені вищезгаданим наказом, вказують площі земель, що перебувають у власності, постійному і тимчасовому користуванні юридичних та фізичних осіб, за винятком тих площ земель, які надані в тимчасове користування іншим власникам землі і землекористувачам із земель, що перебувають у власності або в постійному користуванні цих юридичних і фізичних осіб. Також вказуються площі земель і розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності в межах територій, які входять до адміністративно-територіальних одиниць, у тому числі окремо - в межах населених пунктів, зрошувані та осушені землі, розподіл земель за формами власності. Процес підготовки звітів у органах земельних ресурсів автоматизовано на базі програмного комплексу "Земля", що призначений для заповнення форм державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми 6-зем, ба-зем, 6б-зем, 2-зем), підготовки для друку форм та формування довідників.

Потрібно відмітити, що цільове призначення земельних ділянок у наявній системі статистичних спостережень, знову ж таки, не обліковується. Натомість присутній поділ земельного фонду за видами власників землі, землекористувачів, а також земель державної власності, не надані у власність або користування.

У 2007 році Л.Я. Новаковським та М.А. Олещенком запропоновано матрицю з визначення площ категорій земель за річним звітом з кількісного обліку земель, яка являє собою ряд формул, за якими визначаються категорії земель шляхом об'єднання їхніх площ у рядках і графах в формі № 6-зем або знаходження їхньої різниці. Але запропонований підхід, попри свою безсумнівну корисність та придатність для визначення як загальної площі категорій, так і складу земель в них, можна вважати лише формою непрямого статистичного дослідження розподілу земельного фонду за основним цільовим призначенням. Питання ж безпосереднього обліку земель за їх цільовим призначенням залишається відкритим.

Цікаві пропозиції щодо вдосконалення класифікації земель за цільовим призначенням розроблені Б.М. Чепковим та М.М. Паночком, які у 2004 році запропонували проект Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ), об'єкти якого охоплюють всі основні види цільового призначення земель на які поділяються землі України. Зазначена класифікація за своєю структурою складається з двох блоків: ідентифікації та назви. Блок ідентифікації має ієрархічну систему класифікації і систему кодування із застосуванням цифрового коду. У класифікації виділено 95 класифікаційних об'єктів — окремих видів цільового призначення земель. Крім того, КВЦПЗ гармонізовано з Класифікацією видів економічної діяльності на рівні розділів, що дає змогу використовувати її для цілей міжвідомчого застосування, а також інтегрувати в державну і міжнародну систему техніко-економічної та соціальної інформації.

Найбільш повна сучасна класифікація земель за цільовим призначенням, що розглядається в рамках цього курсу, розроблена у 2007 році А.Г. Мартином.

Окрему досить складну техніко-правову проблему являє собою облік цільового призначення земель запасу, які відповідно до попередньої редакції Земельного кодексу від 13.03.1992 № 2196-ХІІ розглядалися як окрема категорія земель, а тому, подекуди, дотепер залишаються не віднесеними до інших категорій.

Таким чином, важливою задачею центрального органу із земельних ресурсів у найближчій перспективі має стати затвердження Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок на основі наявних наукових напрацювань із урахуванням широкого професійного та громадського обговорення.

Прийняття такого класифікатора дозволить кардинально удосконалити нормативно-правову базу регулювання земельних відносин, зокрема:

- забезпечити органи державної влади та органи місцевого самоврядування, інших користувачів інформації об'єктивними відомостями про склад земельного фонду держави та адміністративно територіальних утворень, в тому числі для коректного прийняття управлінських рішень щодо раціонального використання та охорони земель;

- створити повноцінну земельно-кадастрову систему, що забезпечуватиме ефективний облік цільового призначення земельних ділянок у складі державного земельного кадастру, в тому числі при веденні Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень;

- створити основу для розробки системи державних стандартів та нормативів в галузі землеустрою та охорони земель, які б встановлювали детальні правила використання земель кожного цільового призначення;

- забезпечити дієвий державний контроль з боку Держземінспекції за дотриманням вимог щодо використання земель за цільовим призначенням;

- провести удосконалення методичних засад нормативної грошової оцінки земельних ділянок, визначивши цільове призначення земельної ділянки як безпосередню базу для визначення коефіцієнта Кф;

- здійснити перехід до загальноприйнятих у міжнародній та європейській практиці методів збирання, опрацювання, розповсюдження інформації про землі;

- забезпечити передумови для науково-обґрунтованого управління банками даних про наявність і стан земельних ресурсів, в тому числі у процесі ринкового обороту земельних ділянок.