Перспективи технічної регламентації у сфері земельних відносин

 

Однією із передумов вступу України до Світової організації торгівлі (далі – СОТ) стало реформування вітчизняної системи стандартизації та сертифікації, що була успадкована Україною від колишнього СРСР. Ця система значною мірою не відповідала адміністративній конструкції міжнародного та європейського права, а тому прийняття Закону України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 01.12.2005 № 3164-IV мало наслідком суттєве удосконалення засад розроблення і застосування національних стандартів, технічних регламентів та процедур оцінки відповідності, а також відповідних основоположних принципів відповідної державної політики.

Потрібно окремо відзначити, що сфера технічних правил і стандартів залишається однією із пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейську Союзу (далі – ЄС), котра має на меті досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в ЄС.

За таких умов, значний інтерес становить розвиток системи технічної регламентації у сфері земельних відносин, адже розробка відповідних нормативних документів сприятиме зближенню політики стандартизації України та ЄС в галузі АПК і сільському господарстві, охороні навколишнього середовища, гірничодобувній та сировинній галузях, науці і техніці тощо, як це передбачено статтею 52 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.1994, що ратифікована Законом України № 237/94-ВР від 10.11.1994.

Необхідність розроблення та затвердження центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сферах землеустрою, охорони земель, оцінки земель, моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру випливає з положень цілої низки законодавчих актів: статті 15 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, статті 14 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV, статті 16 Закону України «Про охорону земель» від 19.06.2003 № 962-IV, статті 25 Закону України «Про оцінку земель» від 11.12.2003 № 1378-IV тощо.

Передумови для створення галузевої системи стандартизації Держкомземом вже створено – наказом від 07.02.2009 № 67 затверджено та надано чинності стандарту СОУ ДКЗР-001:2009 «Правила розроблення нормативних документів, побудови, викладення, оформлення та вимоги до змісту нормативних документів. Основні положення». Цей стандарт, що розроблений у розвиток із урахуванням положень основоположних стандартів національної стандартизації, установлює правила розробки, приймання, зміни та скасування нормативних документів Держкомзему.

Але потрібно відзначити, що, відповідно до статті 1 Закону України «Про стандартизацію» від 17.05.2001 № 2408-III, стандарт є документом, що розроблений на основі консенсусу та затверджений уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов’язковим.

Натомість, стаття 1 Закону України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 01.12.2005 № 3164-IV вводить поняття технічного регламенту – закону України або нормативно-правового акту, прийнятого Кабінетом Міністрів України, у якому визначено характеристики продукції або пов’язані з нею процеси чи способи виробництва, а також вимоги до послуг, включаючи відповідні положення, дотримання яких є обов’язковим. Він може також містити вимоги до термінології, позначок, пакування, маркування чи етикетування, які застосовуються до певної продукції, процесу чи способу виробництва.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про підтвердження відповідності» від 17.05.2001 № 2406-III, Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення державної політики у сфері підтвердження відповідності, визначає центральні органи виконавчої влади з питань технічного регулювання у відповідних сферах діяльності, а також центральні органи виконавчої влади, на які покладається розроблення технічних регламентів. Кабінетом Міністрів України також здійснюється затвердження технічних регламентів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 288 затверджено переліки центральних органів виконавчої влади, на які покладаються функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності та розроблення технічних регламентів.

Центральні органи виконавчої влади, на які покладені функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності, в свою чергу:

• готують пропозиції щодо призначення органів з оцінки відповідності на проведення робіт з підтвердження відповідності у законодавчо регульованій сфері;

• беруть участь у розробленні проектів технічних регламентів та інших нормативно-правових актів у цій сфері;

• організовують підготовку та підвищення кваліфікації фахівців з підтвердження відповідності.

Важливі зміни у сфері підтвердження відповідності відбулися у 2009 році – постановою Кабінету Міністрів України від 10.06.2009 № 583 «Про доповнення переліків центральних органів виконавчої влади, на які покладаються розроблення технічних регламентів і функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності» перелік центральних органів виконавчої влади, на які покладається розроблення технічних регламентів, було доповнено позицією «Держкомзем», а у переліку центральних органів виконавчої влади, на які покладаються функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності, було відзначено, що Держкомзем здійснює згадане регулювання у сферах землеустрою, охорони земель, оцінки земель, моніторингу земель, а також державного земельного кадастру. Таким чином, на сьогодні в Україні створено нормативно-правові передумови для регулювання відносин, пов’язаних з діяльністю у сфері стандартизації, технічного регулювання, у тому числі оцінки відповідності, з застосуванням її результатів, у згаданих сферах.

Метою розроблення і застосування технічних регламентів є захист життя та здоров’я людини, тварин, рослин, національної безпеки, охорони довкілля та природних ресурсів, запобігання недобросовісній практиці. Відповідність введених в обіг в Україні продукції, процесів та послуг технічним регламентам є обов’язковою.

Вимоги, встановлені технічними регламентами, повинні відображати ризики стосовно споживачів, довкілля та природних ресурсів, які створюватиме невідповідність продукції, процесів і послуг. Для оцінювання ризиків повинна розглядатися, зокрема, наявна науково-технічна інформація, пов’язана з переробними технологіями або кінцевим використанням продукції, процесів або послуг.

Центральні органи виконавчої влади, до повноважень яких законом віднесено організацію розроблення технічних регламентів, створюють робочі групи з представників технічних комітетів, центрального органу виконавчої влади з питань технічного регулювання, інших уповноважених центральних органів виконавчої влади та організацій, на які покладаються функції з розроблення, погодження і схвалення остаточного проекту технічних регламентів, внесення змін та пропозицій щодо їх скасування.

Заінтересовані сторони (їх уповноважені представники), які подали центральному органу виконавчої влади з питань стандартизації пропозиції щодо проведення робіт із стандартизації і щодо пропозицій яких центральним органом виконавчої влади з питань технічного регулювання прийнято позитивне рішення, на підставі письмового звернення обов’язково залучаються до участі в роботі відповідної робочої групи з розроблення технічних регламентів. Особи, які виявили бажання брати участь у роботі робочих груп, запрошуються для роботи як експерти за згодою. Відповідний центральний орган виконавчої влади призначає з числа своїх працівників або підпорядкованих йому організацій секретаря робочої групи.

Заінтересовані сторони надають пропозиції для розроблення, внесення змін або скасування технічних регламентів центральному органу виконавчої влади з питань технічного регулювання. Форма надання пропозицій установлюється центральним органом виконавчої влади з питань технічного регулювання. Пропозиції, що не відповідають цій формі, повертаються заявнику без розгляду.

Центральний орган виконавчої влади з питань технічного регулювання встановлює процедуру розгляду пропозицій та критерії, за якими приймається рішення щодо їх прийняття чи відхилення. Усі прийняті пропозиції та перелік технічних регламентів вносяться до проекту робочої програми розроблення технічних регламентів. Під час розгляду і аналізу пропозицій визначаються пріоритети для кожного відповідного центрального органу виконавчої влади.

Центральний орган виконавчої влади з питань технічного регулювання затверджує проект робочої програми розроблення технічних регламентів з урахуванням пропозицій Ради стандартизації та технічного регулювання при Кабінеті Міністрів України.

Відповідний центральний орган виконавчої влади разом з центральним органом виконавчої влади з питань стандартизації подає робочій групі інформацію про чинність відповідних національних або інших стандартів у галузі, що регулюється технічним регламентом, або їх очікуване прийняття, включаючи термін прийняття національних або інших стандартів, а також інформацію про чинність відповідних міжнародних чи регіональних стандартів, у разі їх відсутності – відповідних стандартів та технічних регламентів інших держав.

Проект технічного регламенту, як правило, повинен містити:

• технічні вимоги, у тому числі щодо безпеки, до продукції, процесу або послуги, які відповідають досягнутому на момент розроблення науково-технічному рівню;

• процедури оцінки відповідності, які можуть або повинні бути використані для перевірки відповідності продукції технічним вимогам;

• вимоги до пакування, змісту маркування продукції, специфікації, у разі необхідності – важливої інформації для споживачів (інструкції, посібники), яка супроводжує продукцію або процес, що введено в обіг.

У разі якщо проект технічного регламенту передбачає можливість декларування відповідності, такий проект має містити процедуру декларування відповідності, форму, зміст та строк зберігання декларації про відповідність.

Перелік національних стандартів, які в разі добровільного застосування є доказом відповідності продукції вимогам технічних регламентів, формується центральним органом виконавчої влади з питань стандартизації за замовленням відповідних центральних органів виконавчої влади, а в разі відсутності таких стандартів – за замовленням цих органів організовує розроблення відповідних стандартів. Перелік національних стандартів, які в разі застосування є доказом відповідності продукції вимогам технічних регламентів, публікується в офіційному виданні центрального органу виконавчої влади з питань стандартизації.

У разі посилання на національні стандарти в технічних регламентах визначається, чи відповідність певним стандартам є єдиним способом, чи одним із способів задоволення вимог технічного регламенту. Вимоги до оцінки відповідності відображають рівень ризику, що створює продукція або процес, до яких застосовують технічний регламент.

Після закінчення розроблення проекту технічного регламенту відповідний центральний орган виконавчої влади публікує у своєму офіційному виданні або в засобах масової інформації повідомлення про наявність проекту для розгляду і можливість надання коментарів будь-якою заінтересованою стороною. Повідомлення містить назву та витяг з проекту, адресу та термін надання коментарів, інформацію про спосіб отримання проекту. Після закінчення строку надання коментарів щодо проекту технічного регламенту робоча група розглядає коментарі, надає на них відповіді та досягає домовленості щодо внесення коментарів в остаточний проект технічного регламенту.

Після закінчення розроблення остаточного проекту технічного регламенту робоча група подає проект до відповідного центрального органу виконавчої влади, який погоджує його з усіма заінтересованими центральними органами виконавчої влади.

Центральний орган виконавчої влади з питань технічного регулювання подає погоджений проект технічного регламенту Кабінету Міністрів України.

У разі наявності істотних розбіжностей між центральними органами виконавчої влади щодо проекту технічного регламенту, що є проектом нормативно-правового акта, прийняття якого віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, він вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України, який приймає рішення щодо прийняття або відхилення проекту технічного регламенту з урахуванням пропозицій Ради стандартизації та технічного регулювання при Кабінеті Міністрів України.

Технічний регламент набирає чинності не раніше ніж через 6 місяців з дня опублікування в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» для надання можливості учасникам ринку підготуватися до виконання вимог нового технічного регламенту, за винятком термінових обставин.

Замовниками робіт з розроблення технічних регламентів за кошти Державного бюджету України є центральні органи виконавчої влади, до повноважень яких віднесено технічне регулювання у визначених сферах діяльності.

Держспоживстандартом підготовлено Рекомендації щодо розроблення проектів технічних регламентів, які приймаються постановами Кабінету Міністрів України. Ці рекомендації підготовлені відповідно до законів України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 01.12.2005 № 3164-IV та «Про підтвердження відповідності» від 17.05.2001 № 2406-III, Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870, з урахуванням Настанов ЄС щодо виконання директив, в основу яких покладено «Новий підхід» і «Глобальний підхід».

В загальному випадку технічний регламент має включати наступні розділи: загальні положення; основні вимоги до продукції (послуг); процедури оцінки відповідності; додатки. У разі необхідності у текст можуть включатись такі розділи, як термінологія, класифікація, маркування, вимоги до призначених органів з оцінки відповідності, нагляд призначеними органами з оцінки відповідності тощо.

Важливо відзначити, що технічний регламент слід розробляти на основі нормативних актів (рішень) Ради Європи, Європейського парламенту, Європейської комісії тощо (далі – Директив ЄС) та/або нормативних документів (міжнародних або регіональних стандартів або їх частин). В той же час, регулювання земельних відносин розглядається в ЄС здебільшого в контексті охорони ґрунтів від забруднення та ерозії (згідно класифікації актів законодавства ЄС за предметом регулювання – розділ «Навколишнє середовище»). Відповідні акти законодавства можна знайти й в інших розділах – зокрема, «Сільське господарство», «Охорона здоров’я», «Транспорт» тощо. Тобто, окремо про земельне законодавство чи земельну політику ЄС не йдеться.

На практиці, при підготовці проектів технічних регламентів у сфері земельних відносин варто буде звернути увагу на такі нормативні акти ЄС:

1) землеустрій, охорона земель, моніторинг земель:

«Тематична стратегія захисту ґрунтів» (Thematic strategy for soil protection), викладена у Зверненні (Комунікації) Європейської комісії від 22.09.2006;

Звернення (Комунікація) Європейської комісії «В напрямку до стратегії захисту ґрунтів» (Towards a strategy for soil protection) від 16.04.2002;

Директива про оцінку впливу деяких публічних та приватних проектів на довкілля (Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, директива ЕІА);

Рекомендації Європейського Парламенту та Ради Європи 2002/413/EC від 30.05.2002 стосовно впровадження Інтегрованого управління прибережними зонами (Implementation of integrated coastal zone management in Europe);

Звернення (Комунікація) Європейської комісії від 11.01.2006 щодо тематичної стратегії для міського середовища (Thematic strategy on the urban environment);

Фінансова схема для міського середовища (Financial framework for the urban environment) схвалена рішенням Європейського Парламенту та Ради Європи №1411/2001/ЄС;

Директива Ради Європи 1999/31/ЄС від 26.04.1999 щодо розміщення відходів (Landfill of waste);

Звернення (Комунікація) Європейської комісії від 27.01.1999 «Підходи до сталого сільського господарства» (Approaches to sustainable agriculture);

Директива Ради Європи 92/43/ЄЕС від 21.05.1992 щодо охорони природних середовищ існування та дикої фауни і флори (Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (Habitats Directive));

Директива Ради Європи 79/409/ЄЕС щодо охорони диких птахів (Council Directive 79/409/EEC of 2 April 1979 on the conservation of wild birds);

Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі від 19.09.1979 (Україна приєдналася Законом від 29.10.1996);

Рішення №1600/2002/ЄС Європейського Парламенту та Ради Європи від 22.07.2002 щодо Шостої програми дій Співтовариства з питань навколишнього середовища;

Регламент (ЄС) №2003/2003 Європейського Парламенту та Ради Європи від 13.10.2003 щодо добрив («EC fertilisers»);

Директива Європейського Парламенту та Ради Європи 2004/35/ЄС від 21.04.2004 про екологічну відповідальність;

Директива Ради 86/278/ЄЕС від 12.06.1986 про захист навколишнього середовища та, зокрема, ґрунтів при використанні осаду стічних вод у сільському господарстві;

2) оцінка земель:

Директива Ради Європи 88/361/ЄЕС від 24.06.1988 щодо імплементації ст. 67 Угоди про створення Європейських Співтовариств (питання інвестицій в нерухомість);

Директива Ради Європи 2006/48/EC від 14.06.2006 (Taking up and pursuit of the business of credit institutions) щодо діяльності кредитних установ (регулює питання оцінки майна для цілей кредитування, визначення видів вартості, критерії оцінки, моніторингу та переоцінки, а також вимоги щодо кваліфікації та незалежності оцінювачів);

Директива Ради Європи 2006/123/EC від 12.12.2006 (Services in the internal market) щодо послуг на внутрішньому ринку (регулює питання взаємодії постачальників та одержувачів оціночних послуг, заборони та ліквідації національних перешкод для надання послуг, а також кодексів поведінки, спрямованих на сприяння наданню послуг з особливим акцентом на нерухомість);

«Біла книга» Європейської комісії щодо іпотечного кредиту COM(2007)807 (підкреслюється важливість спільних європейських стандартів для вартісної оцінки майна);

3) державний земельний кадастр:

Директива Європейського Парламенту та Ради 2007/2/EC від 14.03.2007 про створення інфраструктури для просторової інформації в рамках Європейського Співтовариства (INSPIRE);

Регламент Європейської комісії № 1205/2008 від 03.122008 щодо реалізації Директиви 2007/2/EC стосовно метаданих;

Рішення Європейської комісії від 05.06.2009 щодо здійснення Директиви 2007/2/EC стосовно моніторингу та звітності.

Вже у найближчі роки перед Держкомземом постане задача розробки таких технічних регламентів у сфері земельних відносин:

• Технічний регламент документації землеустрою на загальнодержавному та регіональному рівнях;

• Технічний регламент документації землеустрою на місцевому рівні;

• Технічний регламент послуг у сфері охорони земель;

• Технічний регламент документації з оцінки земель;

• Технічний регламент послуг з проведення моніторингу земель;

• Технічний регламент послуг з проведення кадастрового зонування;

• Технічний регламент послуг з проведення кадастрових зйомок.

Розробка та впровадження технічних регламентів у сферах землеустрою, охорони земель, оцінки земель, моніторингу земель, державного земельного кадастру дозволить чітко визначити характеристики відповідної продукції або пов’язаних із нею процесів чи способів виробництва, а також вимоги до згаданих послуг.

Наступним етапом розвитку системи технічного регулювання стане створення органів з оцінки відповідності у сфері земельних відносин, діяльність яких буде пов’язана з визначенням того, що продукція, системи якості, системи управління якістю, системи екологічного управління, персонал відповідають вимогам, встановленим законодавством.

Правові та організаційні засади підтвердження відповідності продукції, систем якості, систем управління якістю, систем екологічного управління, персоналу, а також акредитації органів з оцінки відповідності в Україні визначено законами України «Про підтвердження відповідності» від 17.05.2001 № 2406-III та «Про акредитацію органів з оцінки відповідності» від 17.05.2001 № 2407-III. Порядок здійснення процедури призначення органів з оцінки відповідності продукції, процесів і послуг вимогам технічних регламентів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2007 № 59.

Вільний економічний простір, в межах якого здійснюється безперешкодний обіг та переміщення товарів, послуг, капіталу і праці людей, служить основою процвітання країн, які об’єднуються в економічні союзи. Прагнучи набуття членства у ЄС, Україна має розробляти і запроваджувати ефективно діючі інструменти технічного регулювання, які створюють сприятливі умови господарюючим суб’єктам по виконанню ними своїх зобов’язань перед споживачами стосовно забезпечення встановленого рівня захисту життя та здоров’я людей, охорони довкілля та природних ресурсів тощо. Впровадження системи технічної регламентації у сфері земельних відносин слід розглядати як необхідний елемент адаптації системи управління земельними ресурсами в України до вимог Європейського Союзу.