Сучасний стан нормування у галузі охорони земель в Україні

 

За роки незалежності в Україні сформована досить розгалужена нормативно-правова база щодо використання та охорони природних ресурсів і, в тому числі, земель. Зокрема, прийнято Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III, закони України “Про охорону земель” від 19.06.2003 № 962-IV, “Про землеустрій” від 22.05.2003 № 858-IV, “Про державний контроль за використанням та охороною земель” від 19.06.2003 № 963-IV, “Про оцінку земель” від 11.12.2003 № 1378-IV тощо.

В той же час, практично неврегульованими залишаються питання стандартизації та нормування у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів, адже дотепер практично не розробленими залишаються передбачені чинним законодавством відповідні нормативні документи із стандартизації.

Відповідно до Закону України “Про охорону земель” від 19.06.2003 № 962-IV, стандартизація і нормування в галузі охорони земель полягають у забезпеченні екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом визначення вимог щодо якості земель, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель.

До нормативних документів із стандартизації в галузі охорони земель законодавство відносить: терміни, поняття класифікації; методи, методики і засоби визначення складу та властивостей земель; вимоги до збирання, обліку, обробки, збереження, аналізу інформації про якість земель, прогнозування зміни родючості ґрунтів; вимоги щодо раціонального використання та охорони земель; технічні умови щодо процесів та послуг у сфері охорони земель; метрологічні норми, правила, вимоги до організації робіт; інші нормативні документи із стандартизації у галузі охорони земель.

Статтею 30 Закону України “Про охорону земель” передбачено встановлення наступних нормативів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів:

• гранично допустимого забруднення ґрунтів;

• якісного стану ґрунтів;

• оптимального співвідношення земельних угідь;

• показників деградації земель та ґрунтів.

Нормативи гранично допустимого забруднення ґрунтів визначаються з метою встановлення критеріїв придатності земель для використання їх за цільовим призначенням. До нормативів гранично допустимого забруднення ґрунтів належать:

• гранично допустимі концентрації у ґрунтах хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів, важких металів тощо;

• максимально допустимі рівні забруднення ґрунтів радіоактивними речовинами.

Нормативи якісного стану ґрунтів встановлюються з метою запобігання їх виснаженню і використовуються для здійснення контролю за якісним станом ґрунтів. Нормативи якісного стану ґрунтів визначають рівень забруднення, оптимальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо.

Нормативи оптимального співвідношення земельних угідь встановлюються для запобігання надмірному антропогенному впливу на них, у тому числі надмірній розораності сільськогосподарських угідь. До нормативів оптимального співвідношення земельних угідь належать:

• оптимальне співвідношення земель сільськогосподарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного, рекреаційного призначення, а також земель лісового та водного фондів;

• оптимальне співвідношення ріллі та багаторічних насаджень, сіножатей, пасовищ, а також земель під полезахисними лісосмугами в агроландшафтах.

Нормативи показників деградації земель установлюються для кожної категорії земель з метою запобігання погіршенню їх стану і використовуються для здійснення контролю за використанням та охороною земель. До нормативів показників деградації земель належать показники гранично допустимого погіршення стану і властивостей земельних ресурсів внаслідок антропогенного впливу та негативних природних явищ, а також нормативи інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення.

Окремо зазначається, що використання в сільськогосподарському виробництві сільськогосподарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої перевищує нормативи, забороняється.

Показники інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення встановлюються з урахуванням даних агрохімічної паспортизації земель. При встановленні показників інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення визначаються сільськогосподарські культури, вирощування яких обмежується або забороняється, а також технології та окремі агротехнічні операції щодо їх вирощування.

Показники інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення мають використовуватися в процесі складання проектно-технологічної документації на вирощування сільськогосподарських культур.

Досить суперечливими є положення Закону України “Про охорону земель”, які регламентують порядок затвердження нормативів у галузі охорони земель. Так, стаття 29 згаданого Закону вказує, що нормативні документи в галузі охорони земель розробляються, затверджуються, перевіряються і переглядаються в порядку, встановленому Законом України “Про стандартизацію” від 17.05.2001 № 2408-III (тобто, очевидно, центральним орган виконавчої влади з питань стандартизації та технічними комітетами зі стандартизації). При цьому, у статті 30 прямо зазначається, що “нормативи в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлює Кабінет Міністрів України”, а стаття 16 Закону відносить “розроблення та затвердження відповідно до закону нормативно-правових актів, державних стандартів, норм і правил у галузі охорони земель” до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Уникнути непорозумінь у процесі розробки, затвердження, перевірки і перегляду нормативів у галузі охорони земель, можна буде у разі прийняття постанови Кабінету Міністрів України “Про делегування повноважень щодо затвердження нормативів в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів”, за якою центральному органу виконавчої влади з питань стандартизації (Держспоживстандартом України) за погодженням з центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзему України) буде надане право затверджувати як національні стандарти нормативи в галузі охорони земель, а також, за погодженням з центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики (Мінагрополітики України), право затверджувати нормативи в галузі відтворення родючості ґрунтів. Згадані нормативи, на нашу думку, мають затверджуватись у формі національних стандартів на базі провідних наукових досягнень, знань і практики, відповідно до Закону України “Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності” від 01.12.2005 № 3164- IV.

Держкомземом України та іншими зацікавленими органами, установами та організаціями мають бути напрацьовані комплексні пропозиції щодо проведення робіт із стандартизації у галузі охорони земель, після чого Держспоживстандартом України має бути підготовлена відповідна програма робіт із стандартизації.

Розроблення і повідомлення про проекти стандартів, запити щодо коментарів та включення коментарів в остаточний проект стандарту мають здійснюватися технічними комітетами із стандартизації, а у разі їх відсутності – організаціями, що мають відповідний науково-технічний досвід у цій сфері. У разі схвалення остаточного проекту національного стандарту центральний орган виконавчої влади з питань стандартизації повинен приймати рішення про його прийняття.

Запропонований підхід дозволить створити дієві організаційно-правові передумови для нормативного забезпечення заходів, спрямованих на раціональне використання та охорону земель, їх захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів тощо.

Але, попри вищезазначене, залишається відкритим питання щодо структури системи стандартів щодо охорони земель, їх складу та змісту. Справа в тому, що Закон України “Про охорону земель” дає лише узагальнений перелік нормативів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів, не деталізуючи їх до рівня окремих нормативних документів (стандартів).

Крім того, нові нормативи у галузі використання земель мають розроблятися і прийматися із урахуванням вже існуючих нормативних документів у галузі охорони природи, або, в необхідних випадках, передбачати перегляд останніх. Важливою задачею є гармонізація існуючих та нових нормативів із міжнародними системами стандартизації та оцінки відповідності (ISO, CEN та іншими).

Необхідно також відмітити, що більша частина наявних нормативних документів в галузі охорони природи і, в тому числі, охорони земель, розроблялася на базі досягнень радянської науки періоду 1960-80-х років, а тому у них знайшов своє втілення затратно-екстенсивний підхід щодо організації землекористування. Наприклад, в СРСР був встановлений лише один норматив, який визначав допустимий рівень забруднення ґрунтів шкідливими речовинами – ГДК для орного шару ґрунту. Разом з тим, нормативи гранично допустимих концентрацій хімічних забруднювачів в ґрунтах не враховують розмаїття ґрунтів, їх буферність, істотно відрізняють від діючих в країнах Європи.

Потребує певного удосконалення Український класифікатор нормативних документів ДК 004-2003, якому надано чинності наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 53, адже за його допомогою, приміром, неможливо класифікувати нормативи оптимального співвідношення земельних угідь. В той же час, згаданий Класифікатор передбачає групу документів “13.080. Якість ґрунту. Ґрунтознавство”, яка дозволяє описати нормативи гранично допустимого забруднення ґрунтів, якісного стану ґрунтів, а також показників деградації ґрунтів (див. табл.).

 

Класифікація нормативних документів за класом “13. Довкілля. Захист довкілля та здоров'я людини. Безпека” групи “13.080. Якість ґрунту. Ґрунтознавство”

 

Підгрупа нормативних документів	Назва підгрупи нормативних документів	Кількість діючих нормативних документів
13.080.01	Якість ґрунту та ґрунтознавство взагалі*
13.080.05	Досліджування ґрунтів взагалі**
13.080.10	Хімічні характеристики ґрунтів
13.080.20	Фізичні властивості ґрунтів
13.080.30	Біологічні властивості ґрунтів
13.080.40	Гідрологічні властивості ґрунтів
13.080.99	Інші стандарти стосовно якості ґрунту***
* – охоплює також забрудненість, ерозію, виродженість тощо; ** – охоплює також відбирання проб; *** – охоплює також сільськогосподарські аспекти стосовно ґрунтів та повторне використовування ґрунтів.

 

Як бачимо, питання дослідження якісного стану ґрунтів наразі регламентують 87 національних стандартів. Серед них слід виділити, перш за все, ДСТУ 4288:2004 “Якість ґрунту. Паспорт ґрунту”, ДСТУ 4362:2004 “Якість ґрунту. Показники родючості ґрунтів”, ДСТУ 3866-99 “Ґрунти. Класифікація ґрунтів за ступенем вторинної солонцюватості”, ДСТУ 3980-2000 “Ґрунти. Фізико-хімія ґрунтів. Терміни та визначення”, ДСТУ ISO 11074-1:2004 “Якість ґрунту. Словник термінів” (ISO 11074 1:1996, IDT), ДСТУ 4521:2006 “Техніка сільськогосподарська мобільна. Норми дії ходових систем на ґрунт”, ДСТУ ISO 11269-1:2004 “Якість ґрунту. Визначення дії забрудників на флору ґрунту” (ISO 11269-1:1993, IDT), ДСТУ ISO 15175:2004 “Якість ґрунту. Характеристика ґрунту відносно охорони ґрунтової води” (ISO 15175:2004, IDT), ДСТУ ISO 15176:2004 “Якість ґрунту. Характеристика вийнятих ґрунтів та інших ґрунтових матеріалів, призначених для вторинного використання” (ISO 15176:2002, IDT), ДСТУ ISO 15800:2005 “Якість ґрунту. Характеристика ґрунту щодо експозиції людини” (ISO 15800:2003, IDT) та інші.

Окремо можна виділити близько 50-ти нормативних документів радянського періоду (ГОСТи, санітарні правили і норми, державні будівельні норми), що у тій чи іншій мірі стосуються питань контролю за забрудненням ґрунтів, визначення їх якісного стану, збереження родючого шару ґрунту, рекультивації порушених земель тощо.

Зокрема, нормативні засади контролю за якісним станом та забрудненістю ґрунтів встановлюються ГОСТ 17.0.0.01-76 (СТ СЭВ 1364-78) “Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения”, ГОСТ 17.0.0.02-79 “Охрана природы. Метрологическое обеспечение контроля загрязненности атмосферы, поверхностных вод и почвы. Основные положения”, ГОСТ 17.4.1.02-83 “Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения”, ГОСТ 17.4.3.03-85 (СТ СЭВ 4469-84) “Охрана природы. Почвы. Общие требования к методам определения загрязняющих веществ”, ГОСТ 17.4.3.04-85 “Охрана природы. Почвы. Общие требования к контролю и охране от загрязнения”, ГОСТ 17.4.3.06-86 Охрана природы. Почвы. Общие требования к классификации почв по влиянию на них химических загрязняющих веществ”, а також СанПиН 2264-80 “Предельно допустимые концентрации химических веществ в почве (ПДК)”, СанПиН 2402-81 “Ориентировочные допустимые концентрации химических веществ в почве (ОДК)”, СанПиН 3210-85 “Предельно допустимые концентрации химических веществ в почве (ПДК)”, СанПиН 42-128-4433-87 “Санитарные нормы допустимых концентраций (ПДК) химических веществ в почве”, СанПиН 6229-91 “Перечень предельнодопустимых концентраций (ПДК) и ориентировочно-допустимых количеств (ОДК) химических веществ в почве” тощо.

В окрему групу слід виділити надзвичайно важливі нормативи, пов’язані з рекультивацією порушених земель та збереженням родючого шару ґрунту, зокрема, ГОСТ 17.4.3.02-85 “Охрана природы. Почвы. Требования к охране плодородного слоя почвы при производстве земляных работ”, ГОСТ 17.5.3.06-85 “Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ”, ГОСТ 17.5.1.02-85 “Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации”, ГОСТ 17.5.3.04-83 “Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель”, ГОСТ 17.4.2.02-83 “Почвы. Номенклатура показателей пригодности нарушенного плодородного слоя почв для землевания”, ГОСТ 17.5.1.03-86 “Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель”, ГОСТ 17.5.1.06-84 “Охрана природы. Земли. Классификация малопродуктивных угодий для землевания”, ГОСТ 17.5.3.05-84 “Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землеванию” тощо.

Практично відсутні стандарти, які б встановлювали нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, хоча до них можна опосередковано віднести деякі державні будівельні норми і правила, що визначають норми відведення земель для тих чи інших видів забудови, зокрема, ДБН 360-92 “Містобудування. Планування та забудова міських і сільських поселень”, ДБН Б.2.4-4-97 “Планування і забудова сільських поселень. Планування та забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) господарств”, ДБН Б.2.4-1-94 “Планування і забудова сільських поселень”, ДБН Б.2.4-3-95 “Планування і забудова сільських поселень. Генеральні плани сільськогосподарських підприємств”, СН 468-74 “Нормы отвода земель для железных дорог”, СН 474-75 “Нормы отвода земель для мелиоративных каналов”, ДБН В.2.3-16-2007 “Споруди транспорту. Норми відведення земельних ділянок для будівництва (реконструкції) автомобільних доріг”, СН 452-73 “Нормы отвода земель для магистральных трубопроводов”, СН 455-73 “Нормы отвода земель для предприятий рыбного хозяйства “, СН 457-74 “Нормы отвода земель для аэропортов”, СН 461-74 “Нормы отвода земель для линии связи”, СН 465-74 “Нормы отвода земель для электрических сетей напряжением 0,4-500 кВ” тощо.

Таким чином, існуюча система нормативів у галузі охорони земель характеризується безсистемністю, розпорошеністю та фрагментарністю, що обумовлює значну актуальність розробки Держкомземом України Концепції нормування і стандартизації у галузі охорони земель. У такій концепції мають бути відображені:

• сучасний стан та проблеми стандартизації і нормування в галузі охорони земель;

• мета нормування та його завдання (зокрема, забезпечення міжгалузевої координації у питаннях охорони земель, забезпечення відповідності нормативних документів вимогам міжнародної стандартизації, спрощення процедур стандартизації тощо);

• напрями нормування і стандартизації (зокрема, нормативно-правове та організаційно-методичне забезпечення, удосконалення науково-технічної термінології, оптимізація фонду нормативних документів, удосконалення інформаційного забезпечення тощо);

• механізм виконання робіт із нормування і стандартизації;

• способи контролю за ефективністю нормування і стандартизації;

• очікувані результати від впровадження нормативів у галузі охорони земель.

Враховуючи те, що стандартизація і нормування є складовою частиною охорони земель в Україні, фінансування відповідних робіт доцільно здійснювати за рахунок коштів державного бюджету за бюджетною програмою “Збереження, відтворення, забезпечення раціонального використання земельних ресурсів”, а також в межах коштів, передбачених для стандартизації у сфері захисту довкілля Державною програмою стандартизації на 2006-2010 роки, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2006 № 229..