Роль і місце програмно-цільового підходу в реалізації державної політики щодо використання та охорони земель

 

Відповідно до Закону України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 р. № 1621-IV, державна цільова програма – це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Державні цільові програми поділяються на:

• загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля – це програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади;

• інші програми, метою яких є розв'язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки.

Метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем.

Державна цільова програма розробляється за сукупності таких умов:

• існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління та потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

• відповідності мети програми пріоритетним напрямам державної політики;

• необхідності забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків технологічно пов'язаних галузей та виробництв;

• наявності реальної можливості ресурсного забезпечення виконання програми.

За своєю спрямованістю державні цільові програми поділяються на:

• економічні, що спрямовані на розв'язання комплексних галузевих і міжгалузевих проблем виробництва, підвищення його ефективності та якісних характеристик, забезпечення ресурсозбереження, створення нових виробництв, розвиток виробничої кооперації;

• наукові, метою яких є забезпечення виконання фундаментальних досліджень у галузі природничих, суспільних і технічних наук;

• науково-технічні, що розробляються для розв'язання найважливіших науково-технічних проблем, створення принципово нових технологій, засобів виробництва, матеріалів, іншої наукоємної та конкурентоспроможної продукції;

• соціальні, що передбачають розв'язання проблем підвищення рівня та якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров'я та освіти;

• національно-культурні, спрямовані на розв'язання проблем національно-культурного розвитку, збереження національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних та духовних потреб людини;

• екологічні, метою яких є здійснення загальнодержавних природоохоронних заходів, запобігання катастрофам екологічного характеру та ліквідація їх наслідків;

• оборонні, що розробляються з метою посилення обороноздатності держави;

• правоохоронні, спрямовані на забезпечення правоохоронної діяльності, боротьби із злочинністю та державної безпеки.

Державні цільові програми можуть бути спрямовані на розв'язання інших проблем, у тому числі регіонального розвитку, що мають державне значення.

Заходи, завдання та показники державних цільових програм:

• включаються до відповідних розділів Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік;

• враховуються під час складення проекту Державного бюджету України на відповідний рік шляхом визначення головними розпорядниками бюджетних коштів обсягів видатків на їх реалізацію у складі бюджетних програм та включення центральним органом виконавчої влади з питань фінансів відповідних бюджетних запитів до пропозицій проекту Державного бюджету України.

Заходи, завдання та показники державних цільових програм, спрямованих на розвиток окремих адміністративно-територіальних одиниць, включаються до програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст на відповідний рік.

Ініціаторами розроблення програми можуть бути Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Національний банк, Національна академія наук, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації.

Ініціювання розроблення програми здійснюється за таких підстав:

• наявність проблеми, яку не можна розв'язати засобами територіального чи галузевого управління та яка потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

• відповідність мети програми пріоритетним напрямам державної політики, визначеним у законах України, указах Президента України, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, а також у міжнародних договорах (з посиланням на джерело);

• необхідність забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків;

• наявність реальних можливостей для забезпечення виконання програми: фінансових ресурсів – коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел, матеріально-технічних і трудових ресурсів.

Ініціатор розроблення програми готує проект концепції програми, який містить такі розділи:

• Визначення проблеми, на розв'язання якої спрямована програма;

• Аналіз причин виникнення проблеми та обгрунтування необхідності її розв'язання програмним методом;

• Мета програми;

• Визначення оптимального варіанта розв'язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів;

• Шляхи і способи розв'язання проблеми, строк виконання програми;

• Очікувані результати виконання програми, визначення її ефективності;

• Оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програми.

У розділі "Визначення проблеми, на розв'язання якої спрямована програма" чітко формулюється проблема, обґрунтовується її значущість і відповідність пріоритетам державної політики (з посиланням на документ, в якому визначено пріоритети), порівнюються основні прогнозні показники її розв'язання з відповідними показниками іноземних держав і вітчизняними офіційними статистичними даними, узятими, як правило, за період не менш як 3-5 років до початку розроблення проекту програми, а у разі їх відсутності – даними наукових досліджень, бухгалтерського обліку тощо (з посиланням на джерела інформації).

У розділі "Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування необхідності її розв'язання програмним методом" подається аналіз причин виникнення проблеми, обґрунтовується неможливість її розв'язання в рамках Державної програми економічного і соціального розвитку, програм розвитку галузей економіки або регіонів, раніше прийнятих програм, а також визначаються основні заходи для розв'язання проблеми.

У розділі "Мета програми" чітко і стисло визначається мета програми з урахуванням напрямів соціально-економічного та тенденцій науково-технічного розвитку держави.

У розділі "Визначення оптимального варіанта розв'язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів" проводиться аналіз можливих варіантів розв'язання проблеми з визначенням переваг і недоліків таких варіантів, наводяться приклади розв'язання подібних проблем в інших країнах (в основному в проектах концепцій програм з наукових та науково-технічних питань).

У розділі "Шляхи і способи розв'язання проблеми, строк виконання програми" визначаються оптимальний варіант розв'язання проблеми, строки виконання програми (як правило, не більш як 5 років), виконання її завдань і заходів.

У розділі "Очікувані результати виконання програми, визначення її ефективності" визначаються показники, зокрема економічні, соціальні, екологічні, яких передбачається досягти в результаті виконання програми, та проводиться їх оцінка з урахуванням офіційних статистичних показників найближчого від початку виконання програми звітного року.

У розділі "Оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програми" дається оцінка фінансових (з обґрунтуванням обсягів фінансових ресурсів за джерелами фінансування та оцінкою реальних можливостей ресурсного забезпечення виконання програми за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел), матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програми.

Під час оцінки обсягів фінансових ресурсів в обов'язковому порядку враховуються прогнозні показники зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три роки, затверджені в установленому порядку.

Оцінка матеріально-технічних та трудових ресурсів проводиться на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступні три роки, які подаються разом з проектом Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, інших прогнозних документів, затверджених в установленому порядку.

Проект концепції програми опубліковується ініціатором в офіційних засобах масової інформації та розміщується на його веб-сайті.

Ініціатор проводить громадське обговорення проекту концепції програми (на засіданнях колегії, конференціях, нарадах), за результатами якого готує пропозиції, що враховуються під час доопрацювання проекту.

Під час погодження проекту концепції програми враховуються:

• пріоритетність проблеми;

• інноваційна спрямованість;

• обґрунтованість, комплексність та екологічна безпека програмних заходів, строк їх здійснення;

• наявність реальних можливостей фінансування програми за рахунок коштів державного бюджету;

• співвідношення фінансування програми за рахунок коштів державного бюджету та інших джерел;

• соціально-економічна ефективність програми (рівень наближення до відповідних стандартів ЄС, підвищення конкурентоспроможності, питання енергозбереження тощо), очікувані кінцеві результати виконання програми та її вплив на соціально-економічний та культурний розвиток України.

У разі схвалення концепції програми Кабінет Міністрів України приймає рішення про розроблення проекту програми, визначає одного або кількох державних замовників, строк розроблення проекту програми та його подання на розгляд Кабінету Міністрів України.

Державними замовниками програми можуть бути центральні органи виконавчої влади, Національна академія наук, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. Державний замовник призначає керівника програми, яким можуть бути керівники, заступники керівників центральних органів виконавчої влади, Національної академії наук, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Проект програми розробляється державним замовником (або визначеним ним розробником) на основі схваленої концепції. Розроблення проекту програми з наукових та науково-технічних питань здійснюється з урахуванням вимог Закону України "Про наукову та науково-технічну діяльність".

Проект програми містить такі розділи:

• Мета програми;

• Шляхи і способи розв'язання проблеми;

• Завдання і заходи;

• Очікувані результати, ефективність програми;

• Обсяги та джерела фінансування.

У розділі "Мета програми" чітко і стисло визначається мета програми, яка повинна бути тісно пов'язана з проблемою, на розв'язання якої спрямована програма. У розділі "Шляхи і способи розв'язання проблеми" обгрунтовується вибір оптимального варіанта розв'язання проблеми з урахуванням переваг та недоліків альтернативних варіантів.

Перелік завдань і заходів формується відповідно до виробничо-господарських, організаційно-правових, соціально-економічних, екологічних вимог. Під час визначення завдань і заходів слід дотримуватися таких принципів:

• взаємопов'язаність;

• повнота охоплення проблеми;

• логічність викладу;

• відсутність суперечностей і повторів.

Державний замовник готує пропозиції щодо включення визначених заходів програми до відповідних бюджетних програм.

У разі коли до виконання заходів програми передбачається залучення інших (крім державного замовника) головних розпорядників бюджетних коштів, державний замовник повинен узгодити прогнозні обсяги фінансових ресурсів з такими розпорядниками бюджетних коштів.

За наявності більше ніж одного державного замовника заходи та прогнозні обсяги фінансових ресурсів для їх виконання в обов'язковому порядку узгоджуються з державним замовником-координатором.

У розділі "Очікувані результати, ефективність програми" подаються розрахунки кількісних та якісних показників (економічні, соціальні, екологічні, наукові тощо), яких передбачається досягти в результаті виконання програми з обґрунтуванням їх ефективності.

Методика оцінки ефективності виконання програми розробляється державним замовником з урахуванням специфіки програми та кінцевих результатів.

У розділі "Обсяги та джерела фінансування" подаються детальні розрахунки необхідних прогнозних обсягів фінансування заходів програми з різних джерел з розподілом за роками.

Окремо визначаються прогнозні обсяги фінансування, спрямовані на капітальні вкладення, інноваційну діяльність (дослідження і розробки), наукові дослідження та розробки, а також інші джерела фінансування (власні кошти виконавця, гранти, залучені кредити та інші кошти).

Дається обґрунтування реальних можливостей фінансування програми за рахунок коштів державного бюджету (з урахуванням прогнозних показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні роки), місцевих бюджетів та інших джерел. Контроль за розробленням проекту програми здійснюється державним замовником і керівником програми.

Державний замовник програми організовує проведення державної експертизи (наукової, науково-технічної, екологічної, інвестиційної, санітарно-епідеміологічної, експертизи землевпорядної документації тощо) проекту програми на його відповідність критеріям, визначеним законодавчими актами, що регламентують проведення такої експертизи, та подає відповідні документи.

Проект державної цільової програми разом з висновками державної експертизи і Мінекономіки та проектом постанови Кабінету Міністрів України державний замовник подає до Кабінету Міністрів України для затвердження.

Текст проекту постанови Кабінету Міністрів України повинен містити пункти щодо:

• затвердження програми;

• включення Мінекономіки за поданням державного замовника завдань, заходів та показників програми до відповідних розділів проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік;

• врахування Мінфіном визначених державним замовником обсягів бюджетних коштів для виконання завдань і заходів програми у відповідних бюджетних програмах під час складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік виходячи з можливостей державного бюджету;

• строку подання проміжних звітів про результати виконання програми (у разі потреби).

Відповідальність за виконання програми, цільове та ефективне використання виділених для її виконання коштів несе керівник програми. Виконавцями заходів програми можуть бути підприємства, установи та організації незалежно від форми власності.

Для кожного заходу може бути визначено кілька виконавців. У процесі виконання програми державний замовник:

• проводить моніторинг виконання завдань і заходів програми;

• подає в установленому порядку фінансову звітність;

• подає у разі потреби щороку до кінця березня Мінфіну та Мінекономіки пропозиції щодо уточнення переліку завдань і заходів на наступний бюджетний період;

• організовує розміщення на своєму веб-сайті інформації про хід виконання програми.

Державний замовник утворює у разі потреби координаційну раду як консультативно-дорадчий орган (для програм з наукових та науково-технічних питань – науково-технічну раду), до складу якої входять представники державного замовника, заінтересованих органів виконавчої влади, Національної та галузевих академій наук, підприємств, установ та організацій, які беруть участь у виконанні програми. Очолює координаційну раду (науково-технічну раду) керівник програми. Склад ради затверджується державним замовником за поданням керівника програми.

Державний замовник програми проводить аналіз і комплексну оцінку результатів виконання завдань і заходів програми, цільового використання коштів і готує щорічні та в разі потреби проміжні звіти про хід виконання програми. У разі коли програма має кількох державних замовників, зазначені звіти готує державний замовник-координатор на основі звітів, що подають інші державні замовники в установлений ним строк.

Щорічні та проміжні звіти містять інформацію про мету програми, дату прийняття та номер нормативно-правового акта, яким її затверджено, про державних замовників та виконавців програми, строк її виконання, обсяги та джерела фінансування з визначенням конкретних бюджетних програм (код, назва бюджетної програми), в рамках яких фактично здійснювалося фінансування, а також результати виконання завдань і заходів, визначених програмою, за звітний період, оцінку ефективності та пропозиції щодо подальшого її виконання.

Після закінчення встановленого строку виконання програми державний замовник не пізніше ніж у тримісячний строк складає заключний звіт про результати виконання програми та подає його Кабінетові Міністрів України разом з узагальненим висновком про результати виконання програми, підготовленим Мінекономіки разом з Мінфіном, Мінпраці, МОН, Мінприроди, НАЕР, Держінвестицій. Заключний звіт повинен містити основні дані про програму, її мету та результати досягнення мети, інформацію про фактичні обсяги та джерела фінансування програми, виконання завдань і заходів, оцінку ефективності виконання програми.

Контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів здійснюється відповідно до законодавства. Державний замовник програми організовує опублікування заключного звіту про результати виконання програми, крім звіту про результати виконання програми, що містить інформацію, яка становить державну таємницю, в офіційних засобах масової інформації та розміщує його на своєму веб-сайт.

Метою загальнодержавної та регіональних програм використання та охорони земель є:

сприяння реалізації державної політики, спрямованої на збалансоване забезпечення потреб населення і галузей економіки у земельних ресурсах, їх раціональне використання та охорону, зокрема, на відтворення та охорону родючості ґрунтів, раціональне використання земель сільськогосподарського призначення;

забезпечення екологічно безпечних умов проживання населення і ведення господарської діяльності, захист земель від виснаження, деградації, забруднення, збереження ландшафтного і біологічного різноманіття;

підвищення врожаїв сільськогосподарських культур, збільшення обсягу виробництва високоякісної та екологічно чистої продукції;

отримання стабільного прибутку сільськогосподарськими підприємствами, зміцнення їх фінансово-економічного стану, покращення добробуту населення;

усунення негативних явищ у сучасному розвитку ґрунтових процесів;

забезпечення продовольчої безпеки держави;

розроблення та впровадження механізму економічного стимулювання робіт, пов’язаних з відтворенням та охороною родючості ґрунтів;

стабілізацію виробництва сільськогосподарської продукції, а також визначення оптимальних обсягів робіт, необхідних для розв’язання цих проблем.

 

Основними завданнями програм є:

проведення аналізу стану використання та охорони земель з урахуванням використання ресурсів біосфери, яке забезпечує її відтворення, функціональну рівновагу та еволюцію як базу соціально-економічного розвитку суспільства;

виявлення резервів земельних ресурсів, придатних для використання за цільовим призначенням у різних галузях економіки;

проведення порівняльного аналізу намірів та потреб використання земель, визначених у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, інших програмах, схемах розвитку галузей економіки, з визначенням можливих шляхів та оптимального варіанту розв’язання проблемних питань;

перерозподіл земельного фонду України між галузями економіки виходячи з придатності земель для використання за цільовим призначенням, обґрунтування та врахування всіх складових деградаційних процесів і явищ на землях усіх категорій та форм власності;

припинення процесів зменшення вмісту в ґрунтах гумусу і поживних речовин та досягнення їх бездефіцитного балансу;

створення сучасних систем ґрунтозахисного землеробства з елементами біологізації;

проведення хімічної меліорації ґрунтів і застосування мінеральних добрив у науково обґрунтованих обсягах на підставі даних агрохімічного паспорта земельної ділянки;

здійснення контролю за відтворенням та охороною родючості ґрунтів на підставі даних агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення та інших результатів моніторингу ґрунтів;

впровадження заходів щодо відтворення родючості ґрунтів на техногенно забруднених землях сільськогосподарського призначення на підставі результатів моніторингу ґрунтів, розроблення технологічних проектів;

формування національного та регіональних банків даних про якісний стан ґрунтів і забезпечення функціонування інформаційно-аналітичної системи щодо відвернення негативних процесів та ліквідації їх наслідків, планування ґрунтозахисних та інших заходів;

економічне стимулювання робіт, пов’язаних з відтворенням та охороною родючості ґрунтів.

 

Програми мають бути спрямовані на забезпечення пріоритету вимог екобезпеки у процесі використання земель, раціональне розміщення та оптимальне забезпечення земельними ресурсами виробничих сил, гармонійне поєднання господарської діяльності з охороною довкілля, захист ґрунтів від ерозії та створення на цій основі умов зростання обсягів виробництва сільськогосподарської продукції для забезпечення продовольчої безпеки країни шляхом:

зменшення розораності земельного фонду;

збільшення лісистості території;

здійснення консервації деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених земель;

запобігання деградаційним процесам ґрунтового покриву та мінімізації їх наслідків, зокрема на землях сільськогосподарського призначення шляхом впровадження ґрунтозахисних технологій та інших заходів щодо охорони родючості ґрунтів;

поетапного відновлення екологічно збалансованого співвідношення земельних угідь у зональних системах землекористування;

резервування земель для природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного використання;

пріоритетності екологічної безпеки та дотримання екологічних вимог охорони земель у процесі землевпорядкування територій;

обмеження вилучення (викупу) особливо цінних земель, зокрема сільськогосподарського призначення, для несільськогосподарських потреб;

пріоритетності здійснення превентивних заходів щодо земель, які ще не зазнали деградації чи зазнали її незначною мірою;

першочергового виділення фінансових ресурсів для здійснення запобіжних заходів на найбільш напружених деградаційних територіях;

застосування економічних важелів впливу на суб’єктів землекористування, зокрема за впровадження ґрунтозахисних технологій та інших заходів щодо охорони родючості ґрунтів;

оптимальної зайнятості населення;

формування складових частин екомережі України;

удосконалення системи моніторингу земель і ґрунтів;

удосконалення системи управління використанням та охороною земель, зокрема земель сільськогосподарського призначення