Нормативно-правові передумови формування обмежень у використанні земель

 

Законодавство не розрізняє (і не розкриває) на сьогодні термінів "обмеження" та "обтяження", часто вони вживаються як синоніми. Суперечливі думки з приводу змісту та співвідношення наведених термінів існують у правовій доктрині.

Цивільне законодавство вживає термін "обтяження" і навіть визначає його стосовно рухомого майна як ''право обтяжувана на рухоме майно боржника або обмеження права боржника чи обтяжувана на рухоме майно, що виникає на підставі закону, договору, рішення суду або з інших дій фізичних і юридичних осіб, з якими закон пов'язує виникнення прав і обов'язків щодо рухомого майна" (ч. 1 ст. 3 Закону України "Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень" від 18.11.2003569). Таким чином, як бачимо, у цивільному законодавстві поняття "обтяження" та "обмеження" також чітко не розрізняються.

На думку В. В. Носіка, "обмеження права власності на земельні ділянки доцільно розглядати як самостійний вид земельних правовідносин, що виникають на підставі юридичних фактів, визначених у законі, чи у договорі у випадках, передбачених також законом." Вони "стосуються суб'єкта права і спрямовані на вчинення землевласником певних дій, або ж утримання від них, чи терпіння з метою забезпечення прав третіх осіб. Натомість, обтяження права власності на землю "характеризуються такими ознаками: стосуються земельної ділянки як об'єкта права; встановлюються з метою забезпечення інтересів третіх осіб у такій ділянці в порядку, передбаченому законом чи договором; поєднуються з правами третіх осіб на цю ділянку, що ускладнює, утруднює, перешкоджає власнику вільно здійснювати свої правомочності, накладає на власника тягар зайвих обов'язків, пов'язаних з використанням такої ділянки чи з необхідністю звільнення земельної ділянки від обмежувальних умов".

В. К. Гуревський поділяє обмеження за змістом правовідносин на: а) ті, які надають право користуватись чужою земельною ділянкою; б) які забороняють здійснювати певні дії на власній земельній ділянці; в) які є поєднанням перших та других.

Існує думка, за якою не можна сприймати як обмеження специфічні обов'язки (обтяження), що покладаються на землевласника чи землекористувача (ст. 91, 96 ЗК тощо). Як зазначала І.О. Іконицька, "...жодною мірою обов'язки та повинності не можуть бути віднесені до обмеження прав власника ".

У правовій доктрині також існує підхід, за якими обтяженнями є будь-які права на земельні ділянки, окрім права власності, тоді як обмеження - це звуження меж суб'єктивного права, яке не випливає із права іншої особи.

Саме із такого підходу, відзначаючи його умовність, при викладенні матеріалу даної теми будемо виходити і ми.

Слід звернути увагу, що обмеження та обтяження прав на землю складають значну частину земельно-правового регулювання. Наявність значної кількості обмежень та обтяжень прав на землю обумовлена специфікою землі як об'єкта права.

Ще римському праву були відомі обмеження права власності на земельні ділянки. Так, право власності на публічні дороги обмежувалося необмеженим правом всіх і кожного пересуватися по них, переміщувати вантажі та худобу (Дігести Юстиніана). Власники приватних доріг також у певних випадках повинні були надавати їх "для всіх і кожного". Аналогічний режим поширювався на ріки.

Власник будівлі повинен був залишати навколо неї вільний простір у 2,5 фути шириною для запобігання пожежам (фрагмент 5 титулу 13 книги 47 Дігест). Існували правила щодо форми будівель, встановлювався обов'язок підтримання їх у пристойному та справному вигляді (фрагменти 46 та 58 Титулу 2 книги 39 Дігест).

Власник повинен був терпіти дим, пару, скалки, пил тощо, що летять на його ділянки з сусідніх володінь, якщо все це є наслідком звичайного користування сусідньою земельною ділянкою. Власник повинен був допускати сусіда через день збирати плоди, які впали на його ділянку з дерева сусіда (фрагменти 8, 17 титулу 5 книги 8 Дігест, фрагмент 25 титулу 1 книги 19).

У Цивільному кодексі Наполеона у Франції 1804 р. були в основному відтворені положення римського права щодо використання доріг та річок. Було закріплено право сусіда вимагати, щоб дерева, посаджені без додержання вказаної у законі відстані, були зрубані або обрізані; власник будинку, який стоїть на межі з чужою земельною ділянкою, може зробити у ньому лише глухі вікна, обладнані ґратами, петлі яких повинні бути шириною не більше дециметра (ст. ст. 672, 676, 683, 684 ЦК).

Прийняте 18 08 1896 Цивільне уложення Германської імперії багато в чому продублювало положення Кодексу Наполеона" Власник повинен був надавати сусіду дорогу через свою ділянку для доступу до публічної дороги, що необхідна сусіду для належного користування нерухомістю, за що останній сплачував винагороду (§ 917 та 918 уложення) Було встановлено право спільної власності на межові знаки, а також спільну участь сусідів у створенні або відновленні знаків (§ 919-923 уложення).

На відміну від загального правила, встановленого ст. 4 Закону України "Про власність", ч. 2 ст. 319 ЦК України, ("[в]ласник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону"), обсяг права користування земельною ділянкою є обмеженим і обумовлюється цільовим призначенням земельної ділянки: земельна ділянка може (і повинна) використовуватися лише за цільовим призначенням (ст. ст. 91, 96 ЗК України).

Існують також спеціальні обмеження права користування, пов'язані із встановленням територій із обмеженим режимом використання. Нижче розглядаються найбільш типові з таких обмежень.

Охоронні зони

Охоронні зони можна визначити (легальне визначення відсутнє) як території із обмеженим режимом використання, що встановлюються навколо особливо цінних та/або вразливих об'єктів з метою їх фізичної охорони. Охоронні зони встановлюються, зокрема, навколо:

- об'єктів природно-заповідного фонду (ч. 2 ст. 4, ст. ст. 18, 21, 39, 40 та ін. Закону України "Про природно-заповідний фонд");

- об'єктів культурної спадщини (ч. 2 ст. 54 ЗК України, ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини");

- об'єктів транспорту (ст. ст. 67-74 ЗК України, ст. 41 Повітряного кодексу України, ст. 11 Закону України "Про транспорт", ст. 6 "Про залізничний транспорт", ст. 11 Закону України "Про трубопровідний транспорт");

- об'єктів зв'язку (ст. 75 ЗК України, ст. 10 Закону "Про телекомунікації"", постанова КМ України "Про затвердження правил охорони ліній електрозв'язку" від 29.01.1996 № 135);

- об'єктів енергетики (ст. ст. 1, 19 Закону України "Про електроенергетику", постанова КМ України "Про затвердження Правил охорони електричних мереж" від 04.03.1997 № 209);

- об'єктів гідрометеорологічної діяльності (ст. 13 Закону України "Про гідрометеорологічну діяльність", постанова КМ України від 11.12.1999 № 2262 "Про затвердження Порядку встановлення охоронних зон навколо об'єктів, призначених для гідрометеорологічних спостережень та інших видів гідрометеорологічної діяльності, та режиму їх використання);

- геодезичних пунктів (ст. 22 Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність" від 23.12.1998, постанова КМ України "Про Порядок охорони геодезичних пунктів" від 19.07.1999 № 1284);

- інженерних комунікацій (див. п. п. 21, 25, 28, 35 Єдиних правил ремонту, утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними і охорони, затверджених постановою КМ України від 30.03.1994 № 198).

Правовий режим охоронних зон відрізняється залежно від об'єкта, навколо якого встановлена зона, проте завжди передбачає обмеження щодо можливих видів використання земельної ділянки. Конкретний зміст режиму охоронної зони визначається наведеними вище нормативно-правовими актами.

Зони санітарної охорони

Зона санітарної охорони - "територія і акваторія, де запроваджується особливий санітарно-епідеміологічний режим з метою запобігання погіршенню якості води джерел централізованого господарсько-питного водопостачання, а також з метою забезпечення охорони водопровідних споруд" (ст. 1 Водного кодексу України, далі — ВК України). Положення про зони санітарної охорони вміщені також у ст. ст. 59 та 93 ВК України, ст. 113 ЗК України, ст. 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", Розділі VII Закону України "Про питну воду та питне водопостачання".

Зони санітарної охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання входять до складу водоохоронних зон і поділяються на три пояси: перший пояс (суворого режиму) включає територію розміщення водозабору, майданчика водопровідних споруд і водопідвідного каналу; другий і третій пояси (обмеження і спостереження) включають територію, що відводиться для забезпечення охорони джерел та об'єктів централізованого питного водопостачання (ст. 35 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання"). Режим різних поясів зон санітарної охорони джерел водопостачання визначається Розділом VII Закону України "Про питну водну та питне водопостачання", а також постановою КМ України від 18.12.1998 № 2024 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів".

Навколо курортів передбачаються округи санітарної охорони курортів — ст.ст. 30-33 та ін. Закону України "Про курорти", Глава 8 ЗК України, які, в свою чергу, поділяються на зони [санітарної охорони].

Округ санітарної охорони курорту поділяється на три зони [санітарної охорони]: першу (суворого режиму), другу (зону обмежень), третю (зону спостережень) - ст. 30 Закону України "Про курорти". Встановлення меж зон санітарної охорони здійснюється в порядку розроблення проектів землеустрою. Режим кожної із зон визначається ст. ст. 31-33 Закону.

Загальною рисою зон санітарної охорони є встановлення достатньо суворих обмежень, що покликані повністю виключити ймовірність забруднення джерел водопостачання або курортних місцевостей.

Санітарно-захисні зони

Санітарно-захисні зони — території з обмеженим режимом використання, де забороняється будівництво житлових об'єктів, об'єктів соціальної інфраструктури та інших об'єктів, пов'язаних з постійним перебуванням людей (таке визначення випливає зі ст. 114 ЗК України). Встановлюються навколо шкідливих об'єктів з метою захисту населення та територій від їх впливу.

Спеціальні положення про зони санітарної охорони передбачені у ст. 24 Закону України "Про використання атмосферного повітря", ст. 45 Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", ст. 15 Закону України "Про видобування та переробку уранових руд", ст. 20 Закону України "Про електроенергетику".

Розмір та особливості правового режиму санітарно-захисних зон визначаються актами законодавства про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення (насамперед, санітарними нормами і правилами): Державними санітарними правилами планування та забудови населених пунктів, затвердженими наказом МОЗ України № 173 від 19.06.1996, п. З Правил охорони електричних мереж, затверджених постановою КМ України від 04.03.1997 № 209, наказом МОЗ України "Про затвердження державних санітарних правил та норм" N 239 від 01.08.1996, п. п. 3.5, 3.6. Державних санітарних правил та норм "Гігієнічні вимоги щодо облаштування і утримання кладовищ в населених пунктах України", затверджених постановою Головного державного санітарного лікаря України від 01.07.1999 N 28, та ін.

Розміри та режим санітарно-захисних зон визначаються також нормативними документами у галузі будівництва: ДБН. Б.2.4-1-94 "Планування і забудова сільських поселень", п. 10 ДБН 360-92 "Планування і забудова міських і сільських поселень", ДБН Б.2.4-3-95 "Планування і забудова сільських поселень. Генеральні плани сільськогосподарських підприємств", ДБН Б.2.4-4-97 "Планування і забудова сільських поселень. Планування та забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) господарств", тощо.

Основою для встановлення санітарно-захисних зон є санітарна класифікація підприємств, виробництв та об'єктів, що наведена у додатку N 4 до згаданих вище Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів. Підприємства за шкідливістю поділяються на 5 класів, відповідно до яких встановлюються санітарно захисні зони від 50 до 3000 м.

Зони особливого режиму використання земель

Зони особливого режиму використання земель - території з обмеженим режимом використання, які встановлюються навколо військових об'єктів з метою їх фізичної охорони, а також захисту населення та територій від впливу таких об'єктів (таке визначення випливає із ч. 1 ст. 115 ЗК України, ст. З Закону України "Про використання земель оборони").

Ст. З Закону України "Про використання земель оборони" відносить до зон особливого режиму використання земель прикордонну смугу. Правовий режим прикордонної смуги визначається Законом України "Про державний кордон України" (ст. 18, 22-24), а також постановою КМ України від 27.07.1998 № 1147 "Про прикордонний режим".

Вже згаданою ст. 3 Закону України "Про використання земель оборони" передбачено, що навколо військових частин та оборонних об'єктів можуть створюватися зони з особливим режимом використання земель з метою забезпечення функціонування цих військових частин та об'єктів, збереження озброєння, військової техніки, іншого військового майна, охорони державного кордону України, захисту населення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах.

Заслуговують також на особливу увагу обмеження прав на землю, що випливають із т. з. правил добросусідства.

Правила добросусідства

Правилам добросусідства спеціально присвячена ст. 103 ЗК України: "Стаття 103. Зміст добросусідства

1. Власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).

2. Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов'язані не використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпустимий вплив).

3. Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов'язані співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на забезпечення прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із запровадженням і додержанням прогресивних технологій вирощування сільськогосподарських культур та охорони земель (обмін земельних ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін, встановлення, зберігання межових знаків тощо). "

На думку П. Ф. Кулинича, "право добросусідства в суб'єктивному аспекті являє собою сукупність прав власників та користувачів земельних ділянок на найбільш повне, безпечне та комфортне користування земельними ділянками відповідно до їх цільового призначення. Цим правам кореспондує сукупність обов 'язків власників та користувачів сусідніх (суміжних) земельних ділянок, які полягають у зміні характеру чи припиненні здійснюваної ними діяльності, яка хоча не суперечить цільовому призначенню належних їм земельних ділянок, але негативно впливає на сусідів (сусідні земельні ділянки)"579. На його думку, право добросусідства в об'єктивному розумінні є інститутом земельного права.

Інші обмеження

Перелік обмежень, зазначений у Главі 18 ЗК України "Обмеження прав на землю" не є вичерпним. Його можна продовжити, виділивши також такі обмеження прав на землю:

- зони особливого режиму забудови - їх режим і порядок встановлення визначаються ст. 39 ЗК України, Законами України "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про планування та забудову територій", будівельними нормами та правилами: ДБН 360-92** "Планування та забудова населених пунктів", та ін.;

- водоохоронні зони, водозахисні смуги, берегові смуги водних шляхів — режим і порядок встановлення визначаються Главою 12 ЗК України, ст. ст. 87-93 ВК України;

- зелені зони - існування передбачене постановою КМ України від 27.07.1995 № 557 "Про затвердження Порядку поділу лісів на групи, віднесення їх до категорій захисності та виділення особливо захисних земельних ділянок лісового фонду", ГОСТ 17.5.3.01-78 "Охорона природи. Землі. Склад і розмір зелених зон міст";

- зони радіоактивно-забруднених територій - правовий режим і порядок встановлення визначені ст. ст. 169, 170 ЗК України, Законом України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи";

- зони надзвичайних екологічних ситуацій - поняття, правовий режим та порядок оголошення територій зоною надзвичайної екологічної ситуації передбачені ст. 1 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації"", актами про оголошення окремих зон надзвичайних екологічних ситуацій: напр., Указ Президента "Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусове-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації"" від 31.08.2000 № 2039, затверджений Законом від 05.09.2000 №1931.

Наведений перелік, поза сумнівом, не може вважатися вичерпним.