Організаційно-правові проблеми розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь

 

Постановка проблеми. 31 липня 2010 року набуває чинності Закон України від 04.06.2009 № 1443-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження родючості ґрунтів», яким дещо ускладнено умови ведення агробізнесу в Україні та істотно змінено правила використання земель сільськогосподарського призначення.

Згаданим Законом вносяться зміни до Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III (далі – ЗКУ), згідно яких земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва використовуються відповідно до розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь і передбачають заходи з охорони земель. На період до 1 січня 2015 року зазначені вимоги поширено на власників землі та землекористувачів, які використовують земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею більш як 100 гектарів.

Новою редакцією статті 55 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-X встановлюється відповідальність за відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, а також використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь.

Таким чином, починаючи з 31 липня 2010 року сільськогосподарські товаровиробники, що використовують земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею понад 100 гектарів без проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, будуть систематично притягатись органами державного контролю за використанням та охороною земель до адміністративної відповідальності із накладенням штрафів у розмірі від 5100 до 8500 грн.

За таких умов, значної актуальності набуває проблема організаційно-правового забезпечення розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь.

Сівозміна – це чергування сільськогосподарських культур (і пару) у часі і на території згідно з науково обґрунтованими для певних культур нормами періодичності, що базуються на особливостях біологічної взаємодії культур та впливу їх на родючість ґрунту. Відповідно до статті 52 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, розробляються з метою організації сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів.

Проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь (далі – проекти сівозмін), визначають:

а) розміщення виробничих будівель і споруд;

б) організацію землеволодінь та землекористувань з виділенням сівозміни, виходячи з екологічних та економічних умов, формування інженерної та соціальної інфраструктури;

в) визначення типів і видів сівозміни з урахуванням спеціалізації сільськогосподарського виробництва;

г) складання схем чергування сільськогосподарських культур у сівозміні;

ґ) проектування полів сівозміни;

д) розробку плану переходу до прийнятної сівозміни;

е) перенесення в натуру (на місцевість) запроектованих полів сівозміни.

Аналіз існуючої нормативно-правової бази дозволяє окреслити у загальних рисах основні проблеми, що будуть пов’язані із масовою розробкою проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь:

1. Інформаційне забезпечення проектування

Мінімально необхідне інформаційне забезпечення для складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, повинно включати:

1) технічне завдання на розробку проекту сівозмін, в якому зазначена спеціалізація господарства та вихідні умови на проектування – для визначення екологічних та економічних умов, вимог щодо формування інженерної та соціальної інфраструктури;

2) копії правовстановлюючих документів та кадастрових планів на земельні ділянки, що формують землекористування (договори оренди земельних ділянок, договори емфітевзису, державні акти на право власності на земельні ділянки) – для ідентифікації об’єкту проектування;

3) копії матеріалів крупномасштабних ґрунтових обстежень або похідних від них матеріалів (проектів внутрігосподарського землеустрою, проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) тощо) масштабу 1:10000 і детальніше – для визначення типів і видів сівозмін;

4) топографічні плани на територію об’єкту проектування масштабу 1:10000 і детальніше із нанесеними на них горизонталями із висотою перерізу рельєфу не менше 1 м – для складання картограми крутизни схилів та визначення типів і видів сівозмін.

Теоретично, інформаційною основою землеустрою має бути комплекс обстежувальних, вишукувальних, топографо-геодезичних та картографічних робіт, але собівартість відповідних вишукувань є порівняно високою і при їх включенні до вартості розроблення проекту сівозмін може призвести до його надмірного удорожчання (неспроможності потенційного замовника здійснити повну оплату вартості). При цьому слід мати на увазі, що у «перезніманні» меж земельних ділянок або меж майбутніх полів потреби немає – вони вже визначені при підготовці правовстановлюючих документів і в принципі не можуть виступати об’єктом «уточнення».

Статтею 54 Закону України від 19.06.2003 № 962-IV «Про охорону земель» визначено, що суцільне ґрунтове обстеження має проводитись через кожні 20 років, а тому матеріали крупномасштабних ґрунтових обстежень, коригування яких останній раз проводилось у 1980-х роках, можна вважати застарілими. В той же час, необхідно усвідомлювати, що проведення комплексу ґрунтознімальних робіт, аналогічного тому, що був здійснений у радянські часи, в умовах сьогодення є принципово неможливим, виходячи із сучасних фінансових, технологічних, кадрових передумов, а також неготовності бюджетів та землекористувачів фінансувати відповідні видатки.

Основою інформаційного забезпечення розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, має стати Державний фонд документації із землеустрою, що ведеться відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.11.2004 № 1553 «Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою».

Матеріали цього фонду мають надаватися у користування виконавцям робіт із землеустрою за письмовим запитом, при чому для підприємств, установ, організацій та громадян відповідні послуги є платними. Плата за ці послуги має бути встановлена законодавством, але, до врегулювання відповідних питань на законодавчому рівні, доцільно керуватися розділом 6.2 «Виготовлення копій та дублікатів документів» Розмірів оплати земельно-кадастрових робіт та послуг, затверджених наказом Держкомзему України, Мінфіну України, Мінекономіки України від 15.06.2001 № 97/298/124.

2. Ідентифікація права власності та права користування земельними ділянками

Відповідно до статті 1 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», проект землеустрою – це сукупність нормативно-правових, економічних, технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити протягом 5-10 і більше років.

Внаслідок існуючої в Україні заборони на відчуження земельних ділянок, що надані для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, основною формою використання земель у сільському господарстві є оренда земельних ділянок. За повідомленням Держкомзему, власниками права на земельну частку (пай), посвідченого сертифікатом на право власності на земельну частку (пай) або державним актом на право власності на земельну ділянку, в 2009 році укладено 4613,8 тис. договорів оренди земельної частки (паю) (67 % від отриманих сертифікатів та державних актів). За терміном дії договори укладено на: 1-3 роки – 460,9 тис. договорів (10 %); 4-5 років – 2258,9 тис. договорів (48,9 %); 6-10 років – 1414,1 тис. договорів (30,6 %); 10 і більше років – 479,7 тис. договорів (10,3 %).

Таким чином, переважну більшість діючих договорів оренди сільськогосподарських земель укладено на строк до 5 років, хоча заходи, які передбачаються проектом сівозмін повинні бути визначені на більш тривалий період. Тривалість ротації сівозміни залежить від культури, яка має найдовший період повернення на попереднє місце вирощування. Зокрема, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.02.2010 № 164, допустимі нормативи періодичності вирощування культури на одному і тому самому полі становлять:

для озимих жита і ячменю, ячменю ярого, вівса, гречки – не менше ніж через один рік;

для пшениці озимої, картоплі, проса – не менше ніж через два роки;

для кукурудзи в сівозміні або на тимчасово виведеному із сівозміни полі – протягом двох – трьох років поспіль;

для багаторічних бобових трав, зернобобових культур (крім люпину), буряку цукрового і кормового, ріпаку озимого і ярого – не менше ніж через три роки;

для льону – не менше ніж через п’ять років;

для люпину, капусти – не менше ніж через шість років;

для соняшника – не менше ніж через сім років;

для лікарських рослин (залежно від біологічних властивостей) – один-десять років.

Можна припустити, що проектні рішення, які стосуються визначення типів і видів сівозміни мають складатися без урахування тривалості діючих договорів оренди земельних ділянок. Такий підхід непрямо підтверджується статтею 19 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі», згідно якої при передачі в оренду сільськогосподарських угідь для ведення товарного сільськогосподарського виробництва строк дії договору оренди земельних ділянок визначається з урахуванням періоду ротації основної сівозміни згідно з проектами землеустрою.

В той же час, цей підхід не позбавлений недоліків. Теоретично, новий орендар земельної ділянки (у разі укладання з ним договорів оренди) матиме дотримуватися схеми чергування культур та полів сівозміни, які проектувалися для попереднього користувача. Ця схема далеко не завжди зможе розглядатися як така, що відповідає його бізнес-плану, а коригування проектних рішень вимагатиме внесення змін до існуючої проектної документації, замовником і власником якої є попередній землекористувач.

Крім того, відповідно до статті 5 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», об’єктом землеустрою є «території землеволодінь та землекористувань чи окремі земельні ділянки». Відповідно до статті 20 згаданого Закону України, землеустрій проводиться в обов’язковому порядку, серед іншого, в разі зміни меж об’єктів землеустрою.

Таким чином, у разі змін у складі землекористування, на яке розроблений проект сівозмін (зокрема, виключенні з нього із плином часу окремих земельних ділянок), документація із землеустрою фактично втрачатиме свою чинність, адже зникне початковий об’єкт землеустрою – землекористування у його попередніх межах та розмірах.

Подібної ситуації можна уникнути, якщо розглядати умови щодо чергування сільськогосподарських культур як індивідуальне природоохоронне обмеження у використанні земель для кожної земельної ділянки, що включена до землекористування на момент затвердження документації із землеустрою. Але це породжує нову проблему – необхідність одержання згоди на встановлення цих обмежень від усіх власників орендованих земельних ділянок, а також (на їх вимогу) відшкодування збитків внаслідок встановлення таких обмежень (пункт «в» статті 156 ЗКУ, стаття 10 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»). Крім того, ці обмеження підлягатимуть державній реєстрації у державному земельному кадастрі (пункт 2 статті 111 ЗКУ).

Зважаючи на викладене, з метою спрощення процедури розроблення та реалізації проектів сівозмін доцільно виходити із наступних передумов:

1) проект сівозмін необхідно розробляти із урахуванням науково-обґрунтованої схеми чергування сільськогосподарських культур, в тому числі на «пост-договірний» період, із застереженням щодо чинності проекту щодо ділянок, договори оренди яких припинені, лише у разі подовження цих договорів або укладення нових;

2) проектом сівозмін доцільно передбачити умову, що він втрачає чинність та потребує внесення змін (коригування) у разі, якщо внаслідок змін у землекористуванні виникли відхилення у розмірах запроектованих полів: у польових сівозмінах – понад 10 % (в складних умовах – понад 15 %), у спеціальних – понад 5 %, в кормових – понад 15 %, в ґрунтозахисних – понад 20%;

3) проект сівозмін є чинним і обов’язковим до виконання лише для землекористувача (землевласника), що є його замовником, і не поширюється на земельні ділянки, договори оренди яких припинилися, або на земельні ділянки, договори оренди яких укладені після затвердження проекту;

4) розроблення планів переходу до прийнятної сівозміни у проектах сівозмін на землекористування, до яких включено земельні ділянки, на територію яких раніше розроблялися інші проекти сівозмін, має здійснюватися із урахуванням попередніх проектів для недопущення порушень нормативів періодичності вирощування сільськогосподарських культур на одному і тому самому полі, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2010 № 164.

 

3. Землі колективної власності

Під час приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств (КСП) паюванню підлягали лише сільськогосподарські угіддя – рілля, багаторічні насадження, сіножаті та пасовища, а несільськогосподарські угіддя, що раніше були передані у колективну власність, до процесу розподілу залучені не були. За оперативними даними, площа цих земель дотепер становить близько 70 тисяч гектарів. На цих угіддях розміщена інфраструктура, необхідна для ведення сільськогосподарського виробництва (господарські двори, механізовані токи, тракторні бригади, гаражі тощо), полезахисні лісосмуги, колишні колгоспні ліси тощо. При чому, без визначення правового режиму таких земель, ведення ефективного товарного сільськогосподарського виробництва, як правило, стає практично неможливе.

Всі розпайовані поля, прорізані «віртуальною» мережею польових доріг, що була покликана забезпечити транспортну доступність для кожної виділеної в натурі земельної частки. Ці дороги так і залишились у колективній власності. Розорюючи ці землі, сучасні землекористувачі, згідно букви закону, формально вчиняють правопорушення, що передбачене статтею 197-1 Кримінального кодексу України від 05.04.2001 № 2341-III або статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-X – самовільне заняття земельних ділянок, які їм не надавались у користування.

Переважна більшість КСП були ліквідовані або реорганізовані, але у правовому статусі їх несільськогосподарських угідь збереглася невизначеність. Звичайно, правові відносини не терплять порожнечі, а тому ця прогалина почала заповнюватися практикою різного застосування загальних положень чинного законодавства. В той же час, основними варіантами визначення правового статусу несільськогосподарських угідь слід вважати наступні:

1) у випадку, коли КСП було ліквідоване до 01.01.2002 року, землі колективної власності за тогочасним законодавством можуть бути віднесені до земель запасу державної власності, адже на той час власником землі визнавалось саме підприємство (яке тепер зникло), а не громадяни-співвласники.

2) якщо ж ліквідація КСП відбулася після 01.01.2002 року, тоді слід застосовувати положення чинного ЗКУ, який вказує, що «при ліквідації сільськогосподарських підприємств несільськогосподарські угіддя, що перебували у їх власності, розподіляються відповідно до установчих документів цих підприємств або за згодою власників земельних часток (паїв)»;

3) у разі, якщо КСП було реорганізоване, право власності має зберігатися за його правонаступником.

Таким чином, проектування полів сівозміни має здійснюватися із урахуванням, в тому числі, правового статусу земель колективної власності і, перш за все, польових доріг. Проектні рішення, що передбачають використання земель під проектними польовими дорогами у якості ріллі можна вважати допустимими лише у тому випадку, коли замовник проекту (землекористувач) є правонаступником колишнього КСП і може бути визнаний власником цих земель відповідно до державного акту на право колективної власності на землю. У всіх інших випадках, неврахування розробником документації із землеустрою наявності земель колективної власності в межах території об’єкту проектування може кваліфікувати його як організатора злочину, пов’язаного із самовільним захопленням земельних ділянок.

4. Визначення типів і видів сівозміни, проектування її полів

Визначення типів і видів сівозміни необхідно здійснювати у відповідності із технічним завданням на проектування, законами України від 19.06.2003 № 962-IV «Про охорону земель» та від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2010 № 164 «Про затвердження нормативів оптимального співвідношення культур у сівозмінах в різних природно-сільськогосподарських регіонах», а також Методичними рекомендаціями щодо оптимального співвідношення сільськогосподарських культур у сівозмінах різних ґрунтово-кліматичних зон України, які затверджені наказом Мінагрополітики та УААН від 18.07.2008 № 440/71.

Методичні засади проектування полів сівозміни у нормативних документах практично не описані. Відповідні положення рекомендаційного характеру наразі присутні лише у науковій та навчально-методичній літературі, при чому їх відповідність чинній нормативно-правовій базі простежується далеко не завжди.

Відповідно до статті 24 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV, комплекс якісних та кількісних показників, параметрів, що регламентують розробку і реалізацію документації із землеустрою з урахуванням екологічних, економічних, соціальних, природно-кліматичних та інших умов, встановлюється державними стандартами, нормами і правилами у сфері землеустрою.

Передумови для створення галузевої системи стандартизації Держкомземом вже створено – наказом від 07.02.2009 № 67 затверджено та надано чинності стандарту СОУ ДКЗР-001:2009 «Правила розроблення нормативних документів, побудови, викладення, оформлення та вимоги до змісту нормативних документів. Основні положення». Цей стандарт, що розроблений із урахуванням положень основоположних стандартів національної стандартизації, установлює правила розробки, приймання, зміни та скасування нормативних документів Держкомзему.

Таким чином, важливим завданням стає розробка та надання чинності галузевому стандарту Держкомзему СОУ «Землеустрій. Проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь. Правила розроблення».

5. Зміна складу угідь земельних ділянок

Згідно статті 52 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій», проекти сівозмін, серед іншого, передбачають впорядкування сільськогосподарських угідь, а також містять проектні рішення щодо розміщення виробничих будівель і споруд.

Зміну складу угідь орендованих земельних ділянок слід вважати найбільш проблемним аспектом розроблення проектів сівозмін. Це пояснюється тим, що зміна складу угідь є необхідною передумовою формування раціонального та еколого-безпечного землекористування. Наприклад, згідно статті 47 Закону України від 19.06.2003 № 962-IV «Про охорону земель», з метою захисту земель від ерозії та зсувів у землевпорядній документації передбачаються заходи щодо забезпечення протиерозійної та протизсувної стійкості території – забороняється розорювання схилів крутизною понад 7° (крім ділянок для залуження, залісення та здійснення ґрунтозахисних заходів), а на схилах крутизною від 3 до 7° обмежується розміщення просапних культур, чорного пару тощо. При цьому, за даними обліку якості земель, у складі орних земель перебуває 3321,4 тис. га ріллі із крутизною схилу від 3 до 7°, а 319,2 тис. га орних земель мають крутизну схилу понад 7° (теоретично, використання цих земель як орних в принципі не може вважатися правомірним).

Охорона земель передбачає також консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь (статті 164, 170-172 ЗКУ, стаття 51 Закону України «Про охорону земель»). Зокрема, підлягають консервації земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами. За даними обліку якості земель, в Україні еродованими у різній ступені внаслідок водної ерозії є 16507,8 тис. га орних земель. Всі ці землі законсервувати неможливо, але, приміром, середньоеродована рілля складає займає 7223,1 тис га, а сильноеродована – 293,3 тис. га. Значні площі орних земель (2237,9 тис. га) є середньодефльованими, а 476,8 тис. га зазнали сильної дефляції.

Все вищезазначене, безумовно, вимагає розробки та впровадження проектних рішень щодо формування еколого-безпечної структури землекористування. Таким чином, головним інструментом раціоналізації використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів стає трансформація земельних угідь (переведення ріллі у природні кормові угіддя, залісення земель, виділення ділянок під полезахисні лісові смуги, протиерозійні споруди тощо). У випадках, передбачених бізнес-планами сільськогосподарських підприємств, завданням землеустрою стає формування нових масивів багаторічних насаджень, теплиць, плантацій декоративних культур, внутрігосподарського будівництва тощо.

Головні складності, пов’язані зі зміною угідь земельних ділянок, які перебувають у користуванні, полягають у наступному:

1) зведення будівель і споруд, закладання багаторічних насаджень, будівництво водогосподарських споруд та меліоративних систем потребує письмового дозволу на це від власників земельних ділянок (стаття 25 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»), а також матиме відповідні наслідки щодо переходу права на земельну ділянку у разі набуття орендарем права на будівлю або споруду (див. статтю 120 ЗКУ);

2) зміна складу угідь орендованих ділянок тягне за собою внесення змін до договорів оренди земельних ділянок, розробку відповідної технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою, виготовлення нових кадастрових планів земельних ділянок, реєстрацію відповідних додаткових угод у Державному реєстрі земель (в т.ч. із урахуванням наказу Держкомзему від 02.11.2009 № 573 «Про затвердження Вимог до структури, змісту та формату оформлення результатів робіт із землеустрою в електронному вигляді (обмінного файлу)»), адже склад земельних угідь ділянки, як правило, закріплений договором оренди (див. пункт 2 Типового договору оренди землі, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2004 № 220) та зафіксований у Державному реєстрі земель (див. наказ Держкомзему України від 02.07.2003 № 174 «Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель», постанову Кабінету Міністрів України від 09.09.2009 № 1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі»);

3) зміна складу угідь земельної ділянки має наслідком зміни у її нормативній грошовій оцінці, адже остання розраховується саме на основі угідь (див. наказ Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбуду України, УААН від 27.01.2006 № 18/15/21/11 «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів»), що вимагатиме перегляду розміру орендної плати за земельну ділянку та розміру земельного податку (див. пункт 9 Типового договору оренди землі, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2004 № 220, Указ Президента України від 02.02.2002 № 92/2002 «Про додаткові заходи щодо соціального захисту селян – власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)» тощо);

4) після припинення дії договору орендар зобов’язаний повернути орендодавцеві земельну ділянку у стані, не гіршому порівняно з тим, у якому він одержав її в оренду (див. пункт 21 Типового договору оренди землі, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2004 № 220), але залуження або залісення деградованих сільськогосподарських угідь практично завжди призводить до зниження їх грошової оцінки (для довідки: середня нормативна грошова оцінка ріллі по Україні у 2010 році – 11948,80 грн., сіножатей – 5894,40 грн., пасовищ – 3580,80 грн.), таким чином, перед орендарем постане необхідність відшкодування власнику ділянки відповідних збитків;

5) трансформація угідь під внутрігосподарське будівництво (в землі під господарськими будівлями і дворами, землі під господарськими шляхами і прогонами), очевидно, має здійснюватись на основі відповідної містобудівної документації (генерального плану сільськогосподарського підприємства) із урахуванням ДБН Б.2.4-3-95 «Генеральні плани сільськогосподарських підприємств», а також ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень», ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», СанПіН № 5.02.12/н «Санітарні правила і норми розміщення, облаштування та експлуатації малих ферм для утримання тварин (худоби, птахів, звірів) у населених пунктах Української РСР»;

6) виділення земель під меліоративне будівництво та відновлення родючості має здійснюватися із урахуванням вимог Закону України від 14.01.2000 № 1389-XIV «Про меліорацію земель», а також ДБН В.2.4-1-99 «Меліоративні системи та споруди», при чому проектування, будівництво нових і реконструкція існуючих меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури є видом господарської діяльності, що окремо ліцензується (див. наказ Держкомпідприємництва, Держводгоспу від 17.04.2001 № 61/68);

7) виділення земель тимчасової консервації має здійснюватися у відповідності з наказом Держкомзему України від 17.10.2002 № 175 «Про Порядок консервації земель», який не узгоджується із статтею 174 ЗКУ, ст. 51 Закону України «Про охорону земель», а також не передбачає вирішення відповідних питань через проекти сівозмін.

Таким чином, підготовка, розробка та прийняття проектних рішень щодо зміни складу угідь земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що перебувають у користуванні на умовах оренди, є надзвичайно складною задачею з точки зору додержання вимог чинної нормативно-правової бази. Зазначені вище обставини можуть призвести до повної втрати зацікавленості у замовників і розробників документації із землеустрою у проектних рішеннях щодо трансформації земельних угідь, адже організаційно-правовий механізм їх подальшої реалізації є надзвичайно «громіздким» і малопридатним для практичного впровадження.

6. Експертиза проектних рішень

Відповідно до статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь підлягають обов’язковій державній експертизі землевпорядної документації. Згідно з Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації, що затверджена наказом Держкомзему України від 03.12.2004 № 391 (пункти 4.1.1 та 4.2.1), до відання Держкомзему належить здійснення експертизи проектів сівозмін на особливо цінних землях. Рескомзем АР Крим, обласні, Київське і Севастопольське міські головні управління Держкомзему мають здійснювати експертизу відповідних проектів у разі, якщо в межах об’єкту проектування особливо цінні землі відсутні.

Зважаючи на те, що, відповідно до наказу Держкомзему України від 06.10.2003 № 245 «Про затвердження переліку особливо цінних груп ґрунтів», особливо цінні ґрунти залежно від регіону займають від 7,95 % площі сільськогосподарських угідь (провінція Карпати) до 48,46 % (Степова посушлива Лівобережна провінція), а їх розміщення в структурі землекористування є порівняно рівномірним, практично усі проекти сівозмін підлягатимуть державній землевпорядній експертизі на рівні Держкомзему. Звичайно, за умови масової розробки проектів сівозмін, здатність центрального апарату Держкомзему забезпечити проведення своєчасної та якісної експертизи стосовно усіх об’єктів, які їй підлягатимуть, може викликати обґрунтовані сумніви.

Потрібно також відзначити, що державна експертиза землевпорядної документації проводиться з метою дослідження, перевірки, аналізу та оцінка об’єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам. При цьому законодавчі приписи щодо складу та змісту проектів сівозмін залишаються досить розпорошеними та декларативними. Єдиним нормативним документом, який визначає вимоги до проектування сівозмін, залишається постанова Кабінету Міністрів України від 11.02.2010 № 164 «Про затвердження нормативів оптимального співвідношення культур у сівозмінах в різних природно-сільськогосподарських регіонах», а стандарти, норми і правила щодо даного виду проектів Держкомземом не затверджувалися. Таким чином, у даний час відсутні однозначні критерії дослідження, перевірки, аналізу та оцінки проектів сівозмін експертами державної експертизи.

Потрібно також відзначити, що, відповідно до пунктів 17 та 18 Переліку видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 554, до вказаних видів діяльності належать тваринництво (тваринницькі комплекси продуктивністю більш як 5000 голів і птахофабрики) та виробництво харчових продуктів (м’ясокомбінати, молокозаводи, цукрозаводи, спиртзаводи), а тому прийняття проектних рішень щодо розміщення відповідних виробничих будівель і споруд передбачатиме крім державної експертизи землевпорядної документації, також проведення екологічної експертизи проекту, відповідно до Закону України від 09.02.1995 № 45/95-ВР «Про екологічну експертизу».

7. Затвердження документації із землеустрою

Відповідно до статті 52 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (із змінами, що вносяться Законом України від 04.06.2009 № 1443-VI), порядок розробки проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Відповідний порядок дотепер не затверджено.

В той же час, слід прийняти до уваги, що, відповідно до частини «г» статті 186 ЗКУ, проекти землеустрою сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, особистих селянських, фермерських господарств після погодження їх із сільськими, селищними, міськими радами або районними державними адміністраціями розглядаються і затверджуються власниками землі або землекористувачами.

Розгляд та погодження проектів сівозмін сільськими, селищними, міськими радами або районними державними адміністраціями має здійснюватися у відповідності до Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (стаття 4-1): строк видачі дозвільного документу (висновку) не повинен перевищувати 10 днів; видача висновку здійснюється безоплатно. При цьому, підставами для відмови у видачі висновку можуть бути виключно:

подання суб’єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб’єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Таким чином, у разі подання розробником документації із землеустрою на погодження сільській, селищній, міській раді або районній державній адміністрації проекту сівозмін із позитивним висновком державної експертизи землевпорядної документації, підстави для відмови у погодженні цієї документації відсутні.

 

8. Ліцензування робіт із землеустрою

Відповідно до пункту 58 статті 9 Закону України від 01.06.2000 № 1775-III «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» проведення робіт із землеустрою підлягає ліцензуванню. Відповідно до пункту 3.2.4 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт, затверджених наказом Держкомзему від 05.08.2009 № 423, для розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, обов’язкова наявність у складі ліцензіата спеціалістів, які закінчили вищий навчальний заклад за спеціальностями «агрономія», «ґрунтознавство».

Попри розвиненість конкурентного середовища на ринку робіт із землеустрою, цілком можливим стає виникнення ситуації, коли внаслідок додаткових обмежень, встановлених ліцензійними умовами, лише незначна кількість суб’єктів господарювання зможе одержати ліцензії на виконання відповідних видів робіт. Це може призвести до визнання положення таких суб’єктів на ринку монопольним (домінуючим), відповідно до статті 12 Закону України від 11.01.2001 № 2210-III «Про захист економічної конкуренції», із наступним вжиттям щодо них відповідних санкцій органами Антимонопольного комітету України.

9. Вартість документації із землеустрою

Відповідно до статті 4 Закону України від 03.12.1990 № 507-XII «Про ціни і ціноутворення», Кабінет Міністрів України визначає повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами). Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.1996 № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» визначено, що Держкомзем за погодженням з Мінфіном та Мінекономіки встановлює ціни (тарифи) на розроблення документації із землеустрою та проведення землеоціночних робіт.

В той же час, наказом Держкомзему України, Мінфіну України, Мінекономіки України від 15.06.2001 № 97/298/124 затверджено Розміри оплати земельно-кадастрових робіт та послуг. Ці Розміри оплати визначають вартість виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг державними органами земельних ресурсів, бюджетними установами та організаціями, які належать до сфери їх управління, а також рекомендовані для застосування підприємствами, організаціями, проектними інститутами, вишукувальними експедиціями, госпрозрахунковими групами та іншими підприємницькими структурами незалежно від форм власності та відомчої належності на всій території України.