Правове регулювання приватизації та паювання земель сільськогосподарського призначення

Незважаючи на декларування Законом України «Про форми власності на землю» приватної власності на землю, її фактична приватизація тривалий час просувалася дуже важко. Лише Указ Президента України від 8 серпня 1995 року «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» став початком дійсних перетворень відносин земельної власності на селі.

Землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для потреб сільського господарства або призначені для цих цілей.

Важливою складовою формування в Україні засад ринкової економіки є приватизація земель. Вона спрямована на розширення сфери застосування інституту приватної власності на землю як важливого чинника формування приватного сектора в усіх галузях економіки держави.

В свою чергу паюванню підлягають сільськогосподарські угіддя, передані в колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, в тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств. Паювання земель передбачає визначення розміру земельної частки (паю) в колективній власності на землю кожного члена сільськогосподарського підприємства.

Поняття, основні риси та юридична природа приватизації земель

Приватизація земель являє собою сукупність здійснюваних суб'єктами приватизації дій та заходів, спрямованих на трансформацію форми власності земель, при якій відбувається перехід земельних ділянок з публічної (суспільної) власності, суб'єктами якої є держава та територіальні громади, у приватну власність фізичних та юридичних осіб. Приватизацію земель розглядають у широкому і вузькому аспектах.

Під приватизацією земель у широкому аспекті розуміють будь-який перехід права власності на земельні ділянки від держави чи територіальної громади до громадянина чи приватної юридичної особи (наприклад, продаж вільної від забудови земельної ділянки, яка перебуває у державній чи комунальній власності, приватному підприємству для здійснення підприємницької діяльності).

Приватизація земель у вузькому розумінні полягає лише у переході права власності на земельні ділянки від держави чи територіальної громади до громадянина чи приватної юридичної особи, які володіють ними на праві користування. У цьому разі передача земельних ділянок від держави чи територіальної громади до громадянина чи юридичної особи не відбувається, оскільки вони були наданні в користування до початку приватизації землі в країні.

Особливістю приватизації земель в Україні є те, що вона є складовою земельної реформи. 18 грудня 1990 р. Верховна Рада України прийняла постанову «Про земельну реформу», якою всі землі країни було оголошено об'єктом земельної реформи.

У перші роки земельна реформа та приватизація земель як її невід'ємна частина мали яскраво виражений сільськогосподарський характер. Проведення земельної реформи у сфері аграрного виробництва було зумовлено необхідністю передачі землі у власність тим, хто на ній працює.

Відповідно до законодавства України приватизація сільськогосподарських земель, призначених для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, здійснювалася двома основними шляхами. По-перше, держава започаткувала передачу сільськогосподарських угідь із земель запасу та земель резервного фонду громадянам у приватну власність для ведення селянського (фермерського) господарства. По-друге, вона ініціювала здійснення комплексу заходів щодо надання членам сільськогосподарських підприємств статусу власників земель, які перебували у користуванні цих підприємств.

Приватизація сільськогосподарських земель, що перебували у користуванні сільськогосподарських підприємств, виявилася найбільш складною і тривалою і пройшла кілька етапів. В основу приватизації таких земель було покладено ідею організації сільського господарства на основі поєднання переваг високотоварного сільськогосподарського виробництва з перевагами, що випливають з надання селянинові статусу власника землі. На першому етапі проведення земельної реформи в Україні робилася спроба провести приватизацію сільськогосподарських земель через передачу їх у колективну власність КСП та деяких інших сільськогосподарських формувань. На цьому етапі було проведено роздержавлення земель сільськогосподарського призначення шляхом їх передачі із державної власності у колективну власність КСП. З виходом Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 р. основний акцент земельної реформи було перенесено на поглиблення приватизації сільськогосподарських земель, переданих у колективну власність, шляхом їх паювання. Паювання сільськогосподарських земель передбачало виділення кожному членові КСП земельної частки (паю), право на яку посвідчувалося сертифікатом, і становило зміст другого етапу земельної реформи.

Третій етап земельної реформи в Україні розпочався у 1997 р. У межах реформування КСП їх членам виділяли належні їм земельні частки (паї) у натурі у вигляді земельних ділянок, право на які посвідчувалося державними актами на право приватної власності на землю. Після проведеної масової реорганізації КСП у сільськогосподарські формування ринкового типу відповідно до Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р. процес приватизації сільськогосподарських земель був значно прискорений.

З прийняттям Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 р. приватизація земель, крім передачі сільськогосподарських угідь у колективну власність та паювання, дістала ще один напрям. Згідно з Кодексом громадянам України було надано право на отримання земельних ділянок у приватну власність для: ведення особистого підсобного господарства; будівництва та обслуговування жилого будинку і господарських будівель (присадибна ділянка); садівництва; дачного і гаражного будівництва.

У процес приватизації були включені й інші землі. Так, згідно з Указом Президента України «Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 19 січня 1999 р. приватизації підлягають земельні ділянки, на яких знаходяться об'єкти нерухомого майна, у тому числі об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, що приватизовані відповідно до законодавства України. А Законом України «Про особливості приватизації об’єктів незавершеного будівництва» від 14 вересня 2000 р. передбачено, що покупці об'єктів незавершеного будівництва дістали право на придбання у приватну власність разом з цими об'єктами і земельних ділянок, відведених під забудову.

Разом з тим законодавством був визначений перелік земель, які не підлягали приватизації. Згідно з ЗК України (ст. 4) у редакції від 13 березня 1992 р. заборона на приватизацію поширювалася на: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та державної виконавчої влади; землі гірничодобувної промисловості, єдиної енергетичної та космічної систем, транспорту, зв'язку, оборони; землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення та деякі інші.

Однак, з прийняттям 25 жовтня 2001 р. нового Земельного кодексу України державна політика у сфері приватизації земель істотно змінилася. Чинним Кодексом було визначено мінімально необхідний перелік земель, які мали залишатися у власності держави. Крім того, значно розширено перелік земель, які підлягають приватизації, та перелік суб'єктів права приватної власності на землю.

Суб'єкти, об'єкти та форми приватизації земель

Під суб'єктами приватизації землі слід розуміти громадян, юридичних осіб та органи влади, які беруть участь у приватизації земельних ділянок. Громадяни та юридичні особи, які є землекористувачами, становлять найчисленнішу групу суб'єктів приватизації землі.

Відповідно до законодавства землекористувачі, які виявили бажання приватизувати свої земельні ділянки, повинні звернутися з відповідними заявами (клопотаннями) до органів влади, до компетенції яких належить передача земельних ділянок у приватну власність. Уповноважені органи влади розглядають такі заяви та клопотання і у разі наявності правових підстав для приватизації земельних ділянок приймають рішення про передачу їх у власність відповідним суб'єктам.

Згідно зі ст. 84 ЗК України право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій. Названі органи державної виконавчої влади є суб'єктами приватизації земель у частині приватизації земель державної власності.

До суб'єктів приватизації земель в Україні належать також сільські, селищні та міські ради, які від імені територіальних громад реалізують право комунальної власності на землю.

Приватизація земельних ділянок здійснюється за рахунок земель, які перебувають у державній або комунальній власності, тобто об'єктами приватизації земель є земельні ділянки державної та комунальної власності. Однак, Земельним кодексом України встановлено переліки земель, які не підлягають передачі у приватну власність, тобто не можуть бути об'єктами приватизації. Так, згідно зі ст. 84 Кодексу приватизації не підлягають: 1) землі атомної енергетики та космічної системи; 2) землі під державними залізницями, об'єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; землі оборони; 3) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; землі лісового фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) землі водного фонду, крім випадків, визначених Земельним кодексом України; 5) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; 6) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 7) земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами.

Крім того, не можуть виступати об'єктом приватизації ряд земель, що перебувають у комунальній власності. Як передбачено ст. 83 ЗК України, до земель комунальної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать: 1) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); 2) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; 3) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; 4) землі лісового фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом; 5) землі водного фонду, крім випадків, визначених Земельним кодексом України; 6) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування; 7) земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами.

Вищезазначені землі державної і комунальної власності можуть надаватися у користування, як правило, лише відповідно державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям.

Земельним законодавством України передбачено, що приватизація земель може здійснюватися безоплатно і за плату. Відповідно розрізняють дві форми приватизації земель — безоплатну і платну.

Особливістю безоплатної приватизації земель є те, що, по-перше, нею можуть скористатися лише громадяни України, по-друге, право на безоплатну приватизацію земель обмежене законом. Громадяни України мають право на приватизацію земельних ділянок лише в певних розмірах. Ці розміри залежать від виду їх цільового призначення і встановлені ст. 121 ЗК України.

Слід підкреслити, що право на приватизацію земельної ділянки кожного з видів цільового призначення та в зазначених у ст. 121 ЗК України розмірах громадянин України має лише один раз [ст. 116, 3]. Факт безоплатної приватизації громадянином земельної ділянки має фіксуватися шляхом проставлення у його паспорті спеціальної відмітки.

Крім безоплатної, в Україні проводиться і платна приватизація земель. Коло осіб, які мають право на таку приватизацію земель, є значно ширшим. По-перше, право на неї мають громадяни України, які вже приватизували безоплатно земельну ділянку, але користуються ще однією земельною ділянкою такого самого цільового призначення і хотіли б її приватизувати. Другу земельну ділянку громадянин може приватизувати за плату, тобто викупити її. Крім того, якщо громадянин України має у постійному користуванні земельну ділянку більшого розміру, ніж той, якому законом дозволено приватизувати земельну ділянку безоплатно, то він має право приватизувати за плату й іншу частину цієї ділянки. Нарешті, якщо громадянин має у власності об'єкт нерухомого майна, який розташований на земельній ділянці іншого, ніж перераховані у ст. 121 ЗК України, цільового призначення, то він може приватизувати відповідну ділянку лише за плату.

По-друге, право на приватизацію землі за плату мають вітчизняні та іноземні юридичні особи, які є власниками будівель, споруд та інших об'єктів нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці.

Приватизація земель здійснюється у порядку, встановленому Земельним кодексом України та іншими актами земельного законодавства. Однак, кожна форма приватизації землі має свої особливості.

Проект відведення земельної ділянки та проект приватизації земель державного чи комунального сільськогосподарського підприємства, установи, організації розробляється землевпорядною організацією, погоджується з органом з питань земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом архітектури та подається на затвердження відповідної місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, який прийняв рішення про приватизацію земель. У місячний строк проект має бути розглянутий і затверджений або відхилений. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду зацікавлений громадянин має право оскаржити відмову у приватизації землі у суді. Нерозгляд заяви відповідним органом влади прирівнюється до відмови у приватизації землі.

Приватизація земельних ділянок за плату здійснюється шляхом їх викупу на основі договору купівлі-продажу. Такий продаж проводять місцеві державні адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або органи місцевого самоврядування у межах їх повноважень. Процедура продажу встановлена у ст. 128 ЗК України.

Особливості приватизації земель сільськогосподарського призначення

Приватизація земель різного цільового призначення характеризується певними особливостями. Істотна специфіка притаманна перш за все приватизації земель сільськогосподарського призначення. Вона полягає в тому, що приватизація цих земель пов'язана з їх паюванням, яке започатковане Указами Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» та «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» від 8 серпня 1995 р.

Після вступу в силу вищезгаданих указів паювання сільськогосподарських земель набуло таких рис. По-перше, в цих підзаконних актах чітко визначено, що при паюванні сільськогосподарських земель КСП та інших недержавних сільськогосподарських підприємств право на земельну частку (пай) мають тільки члени сільськогосподарського підприємства, землі якого паюються. Працівники соціальної сфери села та інші громадяни, які проживають у сільській місцевості, такого права не мають. По-друге, розмір земельної частки (паю) обчислювався комісіями, утвореними сільськогосподарськими підприємствами з числа їх членів, затверджувався районною державною адміністрацією і був єдиним (рівним) тільки для членів конкретного сільськогосподарського підприємства. По-третє, цей розмір земельної частки (паю) є постійним (незмінним). Він може бути змінений лише після скасування паювання земель господарства і проведення повторного паювання, а також при уточненні списку членів господарства, які мають право на земельну частку (пай). По-четверте, член господарства, якому надана земельна частка (пай), отримував також державний документ, що посвідчує право на таку частку — сертифікат на право на земельну частку (пай). У сертифікаті зазначаються розмір частки в умовних кадастрових гектарах та вартість у грошовому виразі. По-п'яте, особа, яка отримала сертифікат на право на земельну частку (пай), має право розпоряджатися нею шляхом укладення цивільно-правових угод, а також шляхом виділення земельної частки (паю) у натурі у вигляді земельної ділянки.

Новий Земельний кодекс України запровадив ще один вид земельної частки (паю). Така частка надається громадянам не з земель колишніх колективних сільськогосподарських підприємств, а з земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій при їх приватизації. Правовий режим земельної частки (паю), на яку мають право працівники цих сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, істотно відрізняється від правового режиму земельної частки (паю), яку отримали члени колективних та інших сільськогосподарських підприємств, що володіли землею на праві колективної власності. По-перше, право на земельну частку (пай), яку отримали члени колективних сільськогосподарських підприємств, посвідчується відповідним сертифікатом, тоді як видача таких сертифікатів громадянам, які отримують земельні частки (паї) із земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій у зв'язку з їх приватизацією, законодавством не передбачено. По-друге, право на земельну частку (пай), яку отримали члени колективних сільськогосподарських підприємств, є об'єктом ринкового обігу: воно може відчужуватися на основі цивільно-правових угод, які не заборонені законом. А право на земельну частку (пай), яку отримують працівники державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, не виступає об'єктом ринкового обігу. Це право вони набувають на досить короткий час (2—4 місяці), на період до завершення землевпорядних робіт, необхідних для виділення земельних часток (паїв) у натурі у вигляді земельних ділянок та видачі громадянам-власникам цих ділянок державних актів на право власності на землю. Саме тому отримання та реалізація права на земельну частку (пай) у першому й другому випадках регулюються різними нормами Земельного кодексу України. Правовий режим земельної частки (паю), яку громадяни отримують у процесі приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, визначений ст. 25 ЗК України [3], а правовий режим земельної частки (паю), яку громадяни України отримали в результаті паювання земель, що були передані у колективну власність колективних та деяких інших недержавних сільськогосподарських підприємств, встановлюється нормами Кодексу, які містяться у його Перехідних положеннях (пункти 8, 9, 15—17), а також Законом України від 5 червня 2003 р. "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)".

У разі прийняття рішення про приватизацію державного чи комунального сільськогосподарського підприємства, землі, які перебувають у їх постійному користуванні, згідно зі ст. 118 ЗК України підлягають приватизації шляхом безоплатної передачі у власність працівникам цих підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа. Кожний працівник чи пенсіонер має право на отримання у приватну власність земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю).

Приватизації підлягають не всі землі, які перебувають у постійному користуванні державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а лише сільськогосподарські угіддя. Так, приватизації не підлягають землі лісового та водного фондів, що перебувають у складі земель цих суб'єктів. Крім того, частина сільськогосподарських угідь таких підприємств, установ та організацій підлягає виділенню у резервний фонд (до 15% усіх сільськогосподарських угідь), який залишається у державній чи комунальній власності.

Землі сільськогосподарського призначення можуть приватизуватися також приватними сільськогосподарськими юридичними особами шляхом викупу, якщо земельна ділянка перебуває у них у постійному користуванні, або шляхом придбання землі у держави чи територіальної громади на основі договору купівлі-продажу. До таких осіб належать і фермерські господарства. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть приватизуватися громадянами України для ведення особистого селянського господарства та садівництва. Садівництво може вестися громадянами як у складі садівницького товариства, що є юридичною особою (колективне садівництво), так і індивідуально, коли громадянин займається цим видом діяльності окремо і незалежно від інших громадян. Земельні ділянки, які надаються садівницьким товариствам для ведення громадянами колективного садівництва, складаються з двох частин: земель загального користування та земель, які власне використовуються для садівництва і закріплюються за громадянами—членами садівницького товариства. Землі загального користування садівницького товариства передаються (приватизуються) у власність товариству як юридичній особі, а земельні ділянки, закріпленні за його членами, приватизуються останніми. Громадянин—член садівницького товариства, якому виділено земельну ділянку для садівництва, має право на її безоплатну приватизацію за умови, якщо її розмір не перевищує 0,12 га [ст. 121, 3] та якщо такий громадянин не отримав раніше земельну ділянку, призначену для індивідуального чи колективного садівництва, у приватну власність безоплатно. Приватизація земельної ділянки громадянином — членом садівницького товариства здійснюється без згоди на те інших членів цього товариства шляхом подання заяви до правління товариства або до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування.

Паювання

Паюванню підлягають сільськогосподарські угіддя, передані в колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, в тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств. Паювання земель передбачає визначення розміру земельної частки (паю) в колективній власності на землю кожного члена сільськогосподарського підприємства.