Державна економічна політика, її роль у становленні ринкової економіки в Україні

24 серпня 1991 р. позачергова сесія Верховної Ради України ухвалила «Акт проголошення незалежності України». На підтвердження Акта проголошення незалежності 1 грудня 1991 року було проведено всеукраїнський референдум, який був потрібен для того, щоб нейт­ралізувати політичні спекуляції противників української незалежності, які заявляли, що народ буцімто не підтримує Акт про незалежність. Результати референдуму були більш, ніж переконливі – 90,92% населення підтримали незалежність України. Утворилася нова незалежна держава Україна. Першим Президентом відродженої держави став Л. М. Кравчук. Проте, відродження політичної незалежності стало лише точкою історичного відліку на шляху до створення справді незалежної і економічно самостійної держави.

Після розпаду СРСР Україна отримала у спадок 603,7 тис. кв. км території. За площею вона посідає друге місце в Європі після Росії і 40 ― у світі. На її частку припадає 5,7% площі Європи, 0,44% від загальної площі світової поверхні суші. На 1 жовтня 2009 року в Україні проживало 46011,3 тис. осіб. В Україні є близько 20000 родовищ і 113 видів корисних копалин, з яких 9143 родовища і 97 видів корисних копалин мають промислове значення. Промислово освоєно 3310 родовищ. Земельний фонд України становить 60534,8 тис. га. Частка сільськогосподарських угідь дорівнює 72%, орних земель ― 56%, що є одним з найвищих показників в Європі. Чорноземні ґрунти в Україні займають 44% відсотки її території[84]. За оцінками фахівців, на території України зосереджено чверть світових чорноземів. Низькими є показники лісистості території ― 14,3% та забезпеченості прісною водою ― 1 тис. куб. м на одного жителя. З ресурсної точки зору наша країна є однією з найбагатших країн Європи[85].

Політичне відродження України як самостійного суб’єкта міжнародного права та високий рівень власного ресурсного забезпечення зовсім не означало, що в економічній сфері країна зможе так само швидко здійснити ефективні реформи, налагодити систему дієвих взаємовигідних відносин між усіма її суб’єктами. Перед урядом країни виникла низка системних, складних та взаємопов’язаних завдань і проблем економічного характеру. Держава стала на шлях відновлення утрачених через відомі історичні події, інститутів ринку, котрий вона обрала в якості головного пріоритету державного менеджменту в економічній сфері. Україні знову треба було відвойовувати собі місце «під сонцем» в нових економічних реаліях.

Особливість економіки України у перші роки її незалежності проявлялася в тому, що вона фактично являла собою «уламок» командно-адміністративної системи, де домінував тотальний монополізм: власності, форм господарювання, централізовано-директивного прийняття рішень, розподілу ресурсів та готової продукції. На території України працювало чимало підприємств, які виробляли 60-100 відсотків певного виду продукції. Такий рівень монополізму дуже погано кореспондував з ринковими принципами. Адже монополія за своєю суттю не передбачає конкуренції, рин­кових відносин, робить господарюючим суб'єктом систему держав­них установ, а підприємства виконують лише виробничо-виконавчі функції.

Слід відзначити, що негативний вплив на процес формування ринкових відносин в Україні мало і те, що наша економіка була великомасштабною, містила велику кількість виробництв з незавершеним циклом виробництва, спеціалізувалася в межах колишнього Радянсь­кого Союзу на важкій промисловості, військово-промисловому вироб­ництві та сировинно-видобувних галузях. Саме ця обставина до сьогоднішнього дня значною мірою спричиняє в Україні нестачу певних груп товарів народного споживання власного виробництва, з одного боку, та техніко-техноло­гічну відсталість нашого виробництва – з іншого. Ресурсонасичені та енерговитратні технології залишаються основою нашого низько конкурентного виробництва, зумовлюють величезну потребу в при­дбанні нафти та газу на світовому ринку, а отже, проблеми з торго­вельним балансом, перекоси у цінах на внутрішньому ринку.

В новітній історії національної економіки виділяють такі два періоди її відродження:

Ø серпень 1991–1999 рр. ― реалізація економічної політики на основі неоліберальної концепції та теорії монетаризму. Стан економіки визначають як кризовий, що було загальнонаціональною загрозою;

Ø 2000 р. – сучасність ― період макроекономічної стабілізації та економічного зростання, переходу до інституціональної концепції економічного розвитку.

В свою чергу, кожен з означених вище періодів складається з окремих хронологічних сходинок реформування національної економіки ― етапів. На першому етапі реформування (серпень 1991 р. – жовтень 1992 р.) засади економічної політики були сформульовані відповідно до ухвалених Верховною Радою «Основних напрямів економічної політики в умовах незалежності» (жовтень 1991 р.) і «Основах національної економічної політики України» (березень 1992 р.). Вони визначили два стратегічних завдання: утвердження економіки України як суверенної держави та перехід до ринкової економіки. Вони ґрунтувалися на неоліберальній монетаристській моделі, запропонованій Міжнародним валютним фондом. Базувалася на принципах так званого Вашингтонського консенсусу. Ці принципи були сформовані на початку 1980-х рр. для латиноамериканських країн, у подальшому були екстрапольовані для країн з перехідною економікою, у тому числі пострадянських. Базові положення передбачають усунення державного регулювання економіки та використання монетаристських методів регулювання економіки, пришвидшену приватизацію, відкритість економіки, пріоритетність макроекономічної стабілізації, форсоване стиснення грошової маси як основи гальмування інфляції, ліберальне ціноутворення, орієнтацію на зовнішні позики як рушійну силу економічного зростання. Реалізація цих заходів планувалася за формулою «швидкі реформи ― основа успіху». Така політика отримала назву «шокової терапії».

В Україні система запропонованих заходів охоплювала роздержавлення через приватизацію, структурну перебудову господарства, конверсію військової промисловості, перехід до взаєморозрахунків з країнами СНД за ринковими цінами, вихід з «рублевої» зони, переорієнтацію на ринки країн Заходу, лібералізацію ринкової торгівлі та свободу ринкових цін, за винятком деяких товарів. За два роки реформування Україна мала досягти сталого піднесення на основі високих темпів економічного розвитку.

Реформування відносин власності передбачало передусім роздержавлення та приватизацію. Впродовж 1992 р. комплекс законів та Державна програма приватизації майна державних підприємств (липень 1992 р.) визначили правові, організаційні та економічні засади реформи. Проголошувалася рівноправність державної, колективної та приватної власності. Програма приватизації під гаслом «народної» передбачала перетворення громадян України на реальних власників, будувалася на безоплатній основі, визначала об’єкти приватизації, конкретні терміни та обсяги реалізації в усіх галузях української економіки. Планувалося до 1994 р. повністю приватизувати торгівлю, громадське харчування і побутове обслуговування, на 95% ― основні фонди легкої та харчової промисловості, на 90% ― автотранспорт, фонди радгоспів, підприємств обслуговування аграрного сектора, на 85% ― промисловість будівельних матеріалів, на 80% ― будівництво, лісову, деревообробну, целюлозно-паперову промисловість, на 20% ― житлово-комунальне господарство, а решту галузей ― у середньому на 30%.

Розроблення розширеної програму ринкових перетворень забезпечило вступ України до Міжнародного валютного фонду в квітні 1992 р.

На другому етапі реформування (жовтень 1992 р. – 1994 р.) економічна політика також базувалася на монетаристській моделі. Програма надзвичайних заходів спрямувалася на стабілізацію народного господарства: введення національної валюти, оздоровлення фінансової системи і формування бездефіцитного бюджету, зупинення падіння виробництва, державний контроль за цінами, реформу оподаткування, встановлення споживчого бюджету для бідних. Ця політика зберігала адміністративну систему управління економікою.

В аграрній політиці система законодавчих і концептуальних документів сформувала основи земельної та організаційної реформи. Юридично закріплювалися державна, колективна та приватна форми власності на землю, Основними завданнями були безоплатна передача землі колективним господарствам, реорганізація колгоспів і радгоспів у колективні сільськогосподарські підприємства (КСП), визначення частки кожного колгоспника у вартості колективного майна, створення необхідних умов для розвитку фермерства..

На третьому етапі реформування (кінець 1994–1999 рр.) економічна політика, проголошена новим президентом Л. Кучмою у жовтні 1994 р., отримала назву «Шляхом радикальних економічних реформ». У 1997 р. вона була доповнена програмою антикризових дій. Починаючи з 1997 р., згідно із ст. 106 Конституції України (1996 р.) Президент щорічно звертається з Посланням до Верховної Ради «Про внутрішнє і зовнішнє становище України», де визначаються стратегічні та тактичні завдання соціально-економічного розвитку держави. Кожний Кабінет Міністрів, що здобував владу, розробляв власний план і програму дій Уряду щодо реалізації національної економічної політики, які ухвалювали сесії Верховної Ради. Позитивне значення для економічної кон’юнктури мали розпорядження Президента щодо заходів соціально-економічної стабілізації (грудень 1998 р.) і стимулювання виробництва (травень 1999 р.).

Економічна політика визначала курс на пришвидшення ринкової трансформації економіки, введення механізмів подолання глибокої кризи української економіки та стабілізації макроекономічної ситуації, формування відкритої конкурентної економіки. Концептуальні моменти цієї програми такі:

· стабілізація фінансово-грошової системи шляхом переходу від фіскальної податкової політики до стимулюючої, реалізація принципу стабільності та рівності оподаткування, збільшення доходної частини бюджету, утвердження реальної дворівневої банківської системи з автономним Національним банком і системою комерційних банків;

· здійснення радикальних інституціональних змін. Визначено два завдання: а) пришвидшення приватизаційного процесу, утвердження приватної власності, сучасного фондового ринку, б) реформування державного управління. Галузеві управління мали виконувати координаційні та інноваційні функції. Частина повноважень передавалася регіонам. В організаційній структурі виробництва мало зрости значення фінансово-промислових груп і холдингів;

· структурна політика визначала високотехнологічний потенціал галузей економіки, упорядкування енергетичного сектора, випереджаючий розвиток галузей соціальної орієнтації, агропромислового комплексу, сфери побуту та торгівлі. Передбачалися конкретні заходи щодо підвищення ефективності інвестиційної політики;

· пришвидшення роздержавлення та приватизації землі, поділ земель, переданих у колективну власність, на земельні паї без виокремлення на місцевості, надання сертифіката на право приватної власності на пай, запровадження права розпорядження земельною часткою, становлення та розвиток сільськогосподарської кооперації, гарантування та захист прав селян на майно та землю;

· легалізація тіньової економіки, активізація інвестиційного процесу, «економізація» зовнішньої політики України;

· проведення активної соціальної політики, виведення її на пріоритетний рівень економічного життя, пожвавлення житлового будівництва.

1999 р. був переломним у розвитку української економіки. Чітко виявились ознаки стабілізації економіки, започатковано зростання макроекономічних показників. Розроблено програму стратегічного розвитку «Україна – 2010», основою якої вперше стали індекси цивілізаційного людського розвитку, запропоновані ООН у 1990 р., ― добробут, здоров’я, освіта, всебічний розвиток особистості. Визначено три етапи соціально-економічного розвитку: перший (1999–2000 рр.) ― досягнення стабілізації економіки та перехід до економічного зростання, другий (2000–2005 рр.) ― структурні зміни в економіці, підвищення її ефективності, темпів приросту ВВП до 7% на рік, третій (2006–2010 рр.) ― продовження структурної перебудови економіки та забезпечення високих (до 8%) темпів зростання.

У 2000 р. нова економічна стратегія була визначена у Посланні Президента «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000–2004 рр.». На її основі розроблена урядова програма за назвою «Реформи заради добробуту». Розпочався другий період економічного розвитку України.

Стратегія розвитку передбачала виведення української економіки на траєкторію сталого розвитку, поєднання політики структурних змін та економічного зростання з активною соціальною політикою держави. Пріоритетами були: утвердження механізмів остаточної стабілізації та пришвидшеного зростання економіки, інноваційний шлях розвитку, грошова приватизація, реформування паливно-енергетичного комплексу, подолання кризових явищ в АПК і утвердження в перспективі високоефективного експортоспроможного сільського господарства, перебудова соціальної сфери. Економічна політика визначалася як спокійний лібералізм і виважене державництво («лібералізму скільки можливо, держави ― скільки необхідно»). Почався перехід до інституціональної моделі ринкових перетворень. Трансформація економіки України обґрунтовувалася на основі ендогенної моделі розвитку, орієнтованої на реалізацію інноваційної стратегії.

На четвертому етапі реформування (2000–2004 рр.) виокремились дві фази реалізації зазначеної політики: за 2000–2001 рр. забезпечити зростання ВВП на 1–4%, сформувати критичну масу ринкових відносин, завершити переважно перехідний етап трансформації української економіки; впродовж 2003–2004 рр. щорічне зростання ВВП мало становити в середньому 6,5%, економічне зростання відбуватися на власній відтворювальній (інвестиційній) базі та достатній ринковій основі. Політика економічного зростання забезпечувалася посиленням дієздатності держави та проведенням адміністративної реформи.

У 2002 р. стратегічні пріоритети економічного розвитку України були науково поглиблені в документі «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002–2011 рр.». Найважливіші завдання передбачали створення передумов набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі, забезпечення сталого економічного зростання, утвердження інноваційної моделі розвитку, соціальну переорієнтацію економічної політики. Впродовж 2002–2004 рр. необхідно зміцнити конкурентоспроможність вітчизняної економіки, створити умови для нагромадження інвестиційних ресурсів, розширити внутрішній попит і на цій основі досягти стабілізації та сталого зростання. На другому етапі (2005–2011 рр.) передбачалися комплексна модернізація підприємств, утвердження структурно-інноваційної моделі розвитку та формування базових засад соціально орієнтованого ринкового господарства, переосмислення ролі держави в напрямі активізації її регулюючої функції, ухвалення концепції розвитку сфер і галузей національної економіки.

У сфері приватизації планували забезпечити стабільність процесу та привабливість для інвесторів, продаж за гроші контрольних пакетів стратегічних підприємств, отримання коштів від приватизації в сумі 1 млрд. дол. США щорічно, публічність та прозорість продажу, не допускаючи тінізації процесу.

Визначальним документом для розвитку аграрної економіки був Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» (грудень 1999 р.). Передбачалося до квітня 2000 р. реорганізувати КСП на приватні структури, розширити значення оренди в землекористуванні, надати можливість вилучення земельних ділянок на місцевості, в тому числі їх приєднання до особистих селянських господарств, одночасно зберегти цілісність земельних і майнових комплексів агропідприємств.

У жовтні 2001 р. ухвалено новий Земельний кодекс України, що остаточно закріпив право приватної власності громадян на землю, формування ринку землі. Вводився перехідний період для формування нормативно-правової бази, забороняли до 2005 р. продаж сільськогосподарських угідь, що використовують для товарного господарювання (це положення зберігає своє значення), до 2010 р. ― їх концентрацію у власності громадян більше 100 га.

Аграрна політика, спрямована на підтримку сільськогосподарського виробництва за рахунок бюджетних коштів, була переорієнтована на створення сприятливих економічних умов для функціонування та розвитку шляхом оподаткування, встановлення дотацій до цін, фінансування державних програм, часткової компенсації ставки за кредити комерційних банків, фінансової підтримки покупців техніки.

У 2005 р. розпочався п’ятий етап економічного реформування. Його змістом є реалізація президентської програми «Десять кроків назустріч людям». Програма діяльності уряду Ю. Тимошенко (7 місяців 2005р.) та Ю. Єханурова (11 місяців 2005–2006 рр.) передбачала проведення політики подолання бідності, реформування системи соціального захисту через посилення цільової спрямованості соціальних програм і пенсійної системи, створення нових і збереження діючих ефективних робочих місць, перетворення бюджету в інструмент обслуговування інтересів усього суспільства, проведення регуляторної політики, яка б мала встановити єдині «правила гри» підприємницької діяльності, забезпечення ефективного використання державного майна, розв’язання проблем депресивних територій, формування конкурентного на внутрішньому та зовнішньому ринку виробничого потенціалу, проведення інвестиційно-інноваційної політики та інформаційного суспільства, забезпечення енергетичної національної безпеки, утвердження конкурентоспроможного сільського господарства та продовольчої безпеки, прозорої податкової системи. Уряд визначався як політичний орган, що несе політичну відповідальність за вироблення та реалізацію державної економічної політики.

У серпні 2006 р. прем’єр-міністром України став В. Ф. Янукович. Кабінет міністрів представляє антикризову коаліцію Верховної ради. Проголошено необхідність напрацювання стратегічних основ нової економічної політики, переходу від політики стабілізації до політики зростання. Уряд працює над пакетом стратегічних документів: стратегією економічного та соціального розвитку України на 2007–2011 рр., Державною програмою економічного і соціального розвитку України на 2007 р., Законом «Про основні засади внутрішньо та зовнішньої політики», державним бюджетом України на 2007 р.

Стратегічна мета уряду ― системна модернізація як економіки, так і країни загалом, забезпечення високих темпів економічного зростання та соціальної спрямованості розвитку країни. Пріоритети розвитку держави на наступні 5 років ― це демократична держава, громадянське суспільство і соціально орієнтована економіка. Обґрунтовані такі основні завдання: формування розвинутої та ефективної фінансової системи, створення механізмів надійного захисту власності усіх форм, забезпечення гарантій її недоторканості, утвердження ефективних та прозорих механізмів корпоративних відносин, боротьба з корупцією та тіньовою економікою, реалізація ефективної промислової політики, динамічний та збалансований розвиток територій, усунення основних регіональних диспропорцій, розробка Стратегії соціального розвитку України. Перша і головна передумова виконання зазначених завдань ― це забезпечення загальнонаціонального консенсусу з ключових питань розвитку країни.

Шостий етап розпочався на початку 2008 року і триває до сьогоднішнього дня. Початок цього етапу майже календарно співпадає з другим періодом прем’єрства Ю.В. Тимошенко. 18 грудня 2007 року Верховна Рада України вдруге призначила її на цей державний пост. Цей період ще можна назвати кризовим періодом у розвитку та трансформації національної економіки. Десятирічна тенденція економічного зростання що тривала безперервно, хоч і з різною динамікою, починаючи з 1998 року в номінальних та з 2000 року в реальних (дефльованих) макроекономічних показниках раптово закінчилася. Перед урядом постала знов проблема стабілізації економіки та виведення її з кризи, що охопила практично усі її галузі. Складність державного менеджменту цього періоду полягає в тому, що економічна криза, яка почала динамічно проявляти себе в економіці країни ще на початку 2008 року, з одного боку, мала зовнішнє походження ― вона була частиною всезагального глобального шоку, що охопив світ, а з іншого, посилювалася внутрішніми, переважно політичними причинами ― політична еліта країни виявилася неспроможною виробити єдину і цілісну стратегію економічної політики.

Економічна програма уряду («Український прорив: для людей, а не політиків») почасти повторює загальні передвиборні політичні лозунги БЮТ. Незважаючи на те, що проект програми був схвалений не лише президією НАН України, а й у ході обговорення 15 січня 2008 р. представниками всеукраїнських та регіональних громадських організацій, він не знаходить підтримки серед більшості парламентарів. Програмі, як вважають парламентарі, бракує конкретності та хронологічної визначності, вона має абстрактний хаарктер. За таких обставин Кабінет Міністрів України встановлює по п’ять пріоритетів для кожного міністерства та виносить їх на всенародне обговорення про що власне і повідомляє офіційний єдиний ВЕБ-портал органів виконавчої влади України. На початку 2008 року знову робляться урядові спроби повернутися до питань приватизації та реприватизації майна крупних підприємств, питань виконання новими власниками своїх інвестиційних та соціальних зобов’язань. 11 січня 2008 р., не зважаючи на появу вельми очевидних симптомів економічної кризи, «Ощадбанк» почав виплачувати вкладникам «Ощадбанку СРСР» компенсацію знецінених грошових вкладів в розмірі до 1000 грн.

Динамічні інфляційні процеси та загроза колапсу банківської системи країни призвели до того, що 11 жовтня 2008 р. НБУ «з метою нейтралізації впливу зовнішньої фінансової кризи» постановою № 319 частково обмежив активні операції банків, заборонив дострокове виконання договорів по внесках і ввів 5-процентний коридор коливань курсу на готівковому ринку. Постановою № 319 зокрема вводилася заборона на дострокове розірвання договорів про депозити. Крім того в першій половині червня 2009 р. урядом було націоналізовано три «проблемні» банки: «Укргазбанк», «Родовід Банк» та банк «Київ». Загалом на ці цілі було витрачено 9,57 млрд. гривень.

Спроба врегулювати газові проблеми між Росією та Україною виявили ряд принципових суперечностей між прем’єр-міністром та Президентом України, що ускладнило і без того непростий процес формування ефективної державної антикризової політики. Більшість економічних ініціатив безрезультатно губилися у владному трикутнику: «Президент – Верховна Рада – прем’єр-міністр». Ще одним «каменем спотикання» у стосунках різних гілок влади в країні став російсько-грузинський військовий конфлікт (серпень 2008 року) – різні політичні лідери часто з діаметрально протилежних позицій давали його оцінку. Економічна політика ставала ще більш розбалансованою, посилюючи кризові тенденції в економіці країни.