Нормативно-правова база діяльності Державної казначейської служби України

 

У процесі виконання своїх функцій у сфері казначейського обслуговування бюджетів, здійснення та обліку бюджетних операцій, підготовки звітів про виконання державного та місцевих бюджетів Державна казначейська служба України керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законами України, постановами Верховної Ради України, Указами Президента України, декретами, постановами й розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України та власними нормативно-розпорядчими документами.

Статтями 95-98 Конституції України встановлено основні засади бюджетної системи, принципи формування державного бюджету, основні моменти підготовки та прийняття Закону про Державний бюджет України, його виконання, контролю за його виконанням та підготовки звіту про його виконання. Конституція передбачає підзвітність Кабінету Міністрів України Верховній Раді за наслідками виконання бюджету і надає контрольні функції Рахунковій палаті за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.

Зміни в бюджетній системі України, спричинені значними перетвореннями у політичному, економічному та соціальному житті країни у 1991-95 роках, зробили очевидною необхідність створення системи казначейських органів. 27 квітня 1995 року Указом Президента України № 335/95 створене Державне казначейство України, а Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року № 590 затверджене відповідне Положення про Державне казначейство України. Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09 грудня 2010 р. № 1085/2010 Державне казначейство України у березні 2011 року перейменоване у Державну казначейську службу України. Її нинішній статус визначає Положення про Державну казначейську службу України (Указ Президента України від 13 квітня 2011 р. № 460/2011). Цим же Указом встановлено, що діяльність ДКСУ спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України.

Документи, що регламентуються діяльність ДКСУ і формують його правову базу, можна згрупувати за двома основними напрямками:

1) нормативні документи, що регулюють основні напрямки діяльності ДКСУ;

2) нормативні документи, що регулюють окремі аспекти діяльності ДКСУ.

До першої групи законодавчих документів відносяться Конституція України, Закони України і Укази Президента України, Постанови Верховної Ради і Кабінету Міністрів України, а також спільні постанови Кабінету Міністрів України і НБУ стосовно загальних принципів розрахунково-касового обслуговування бюджетів і розпорядників бюджетних коштів.

Одне із нагальних питань, яке потребує вирішення найближчим часом, є приведення у відповідальність із фактичними функціями Державної казначейської служби нормативно-правових актів, які забезпечують умови її функціонування і визначають її структуру. Це дозволить окреслити специфіку роботи Казначейства, акцентувати її відмінності, які полягають у поєднанні функцій органу виконавчої влади та системного банку, а також стане підставою для подальшого розвитку, удосконалення та легітимності діяльності Державної казначейської служби України.

Важливим кроком у законодавчому закріпленні порядку касового виконання бюджету та ролі органів Казначейства у бюджетному процесі стало прийняття першого Бюджетного Кодексу України, яким були значно розширені й конкретизовані функції Державного казначейства. Це, у першу чергу, стосувалося порядку повнофункціонального обслуговування державного і місцевого бюджетів. Так, статтями 48 і 78 Бюджетного Кодексу казначейська форма обслуговування відповідно державного і місцевих бюджетів набула законодавчого закріплення в Україні. Було передбачено здійснення Державним казначейством України операцій з коштами державного та місцевих бюджетів, розрахунково-касове обслуговування розпорядників коштів, контроль банківських повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів.

Окремо статтями 51 та 112 визначено конкретні контрольні функції Державного казначейства в процесі виконання бюджетів, таких як здійснення контролю за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису державного та місцевих бюджетів, наявності відповідного бюджетного зобов’язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання бюджетів, наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань тощо.

Стаття 50 Бюджетного кодексу визначила обов’язки органів Держказначейства забезпечувати ведення бухгалтерського обліку всіх надходжень, що належать державному і місцевим бюджетам України, та здійснювати за поданням органів стягнення повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до цих бюджетів.

Кодекс акцентував увагу на процедурах складання і подання поточної та періодичної звітності про виконання бюджетів. Були визначені основні форми звітності, періодичність та терміни їх подачі Державним казначейством до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Міністерства фінансів України, територіальним органам самоврядування стосовно місцевих бюджетів. Ці обов’язки закріплювалися статтями 58-60 і 80. Разом із цим стаття 113 передбачала і відповідальність органів Державного казначейства України за невиконання вимог щодо ведення бухгалтерського обліку й складання звітності про виконання бюджетів, а також персональну відповідальність керівників у разі вчинення ними бюджетного правопорушення та невиконання вимог щодо казначейського обслуговування бюджетів, встановлених Бюджетним Кодексом.

Новий бюджетний кодекс України від 2010 року підтверджує повноваження Казначейства у сфері обслуговування бюджетних коштів (ст. 43), бухгалтерського обліку усіх надходжень (п.2,ст.44), ведення обліку та звітності про виконання Державного бюджету України (ст. 56-60), реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та і відображення їх у звітності про виконання бюджету (п.5 ст. 48), обслуговування місцевих бюджетів, ведення обліку (пп.2,9 ст.78), а також складання та подання відповідної звітності (ст.80).

Окремою статтею (ст.112) визначені повноваження Державного казначейства з контролю за дотриманням бюджетного законодавства: ведення обліку надходжень і витрат бюджетів, складання і подання звітності; бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень; відповідністю кошторисів розпорядників показникам розпису бюджету, бюджетних зобов’язань – бюджетним асигнуванням, а також платежів – взятим зобов’язанням та відповідним бюджетним асигнуванням. Чітко визначено перелік порушень бюджетного законодавства (ст.116), відповідні заходи впливу (ст.117) та відповідальність органів Державного казначейства (ст.123).

Новий Бюджетний кодекс є системним документом, який удосконалює, узгоджує та доповнює положення і процедури, що діють сьогодні, зокрема, в частині подальшого розвитку програмно-цільового методу бюджетування, запровадження середньострокового бюджетного планування, удосконалення процедур управління бюджетними коштами, посилення бюджетної дисципліни, контролю та відповідальності (вперше окреслено перелік ймовірних порушень бюджетного законодавства та відповідні санкції, визначено засади внутрішнього контролю та аудиту)

Таким чином, розподіл повноважень згідно чинної законодавчої бази є наступним: Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України, Міністерство фінансів України – здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу, ДКСУ – здійснює операції з коштами бюджетів, розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів, контроль за здійсненням бюджетних повноважень та дотриманням учасниками бюджетного процесу вимог бюджетного законодавства, ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.

За важливістю для ДКСУ, серед нормативних документів виділяється Положення про Державну казначейську службу України, що визначає статус ДКСУ як урядового органу державного управління, що діє у складі Міністерства фінансів України і йому підпорядковується, а також його основні завдання, функції і права.

До інших важливих документів відносяться окремі Постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства фінансів України та Державної казначейської служби України, які визначають принципи роботи Казначейства з питань виконання бюджетів, поглиблення його контрольних функцій, оптимізації роботи, підвищення ефективності і контролю за цільовим спрямування бюджетних ресурсів тощо. Основними із них є Положення про ЄКР та порядок управління ЄКР, План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів, Порядок обліку зобов’язань розпорядників коштів бюджету в органах Державного казначейства, Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів та інші, які є нормативною і методологічною базою для виконання, визначених законами України, основних напрямків формування й виконання державного та місцевих бюджетів.

Положення про ЄКР і порядок управління ним дало можливість концентрації всіх бюджетних коштів на рахунку відкритому для ДКСУ в НБУ, підвищення ефективності управління бюджетними ресурсами, оперативного перерозподілу коштів на покриття касових розривів в окремих регіонах країни та підтримки місцевих бюджетів шляхом надання короткострокових безпроцентних кредитів.

Ряд нормативних документів направленні на удосконалення міжбюджетних відносин, розмежування доходів, перерахування міжбюджетних трансфертів, виконання державних програм соціального захисту населення.

Надзвичайно важливими є документи, які визначають принципи і порядок виконання державного й місцевого бюджетів за умови функціонування внутрішньої платіжної системи, входження та роботи Казначейства в СЕП НБУ тощо.

Ці, та інші нормативно-правові акти спрямовані на розбудову, оптимізацію роботи і реформування казначейської системи, якій притаманний сьогодні надзвичайно динамічний характер. Реалізуючи важливі і невідкладні завдання бюджетного забезпечення економічного і економічного розвитку країни, Казначейство України постійно розвивається як інституційна структура, нарощуючи свою функціональність.

Сформовані нині правові та інституційні засади діяльності Державної казначейської служби України, дозволяють їй у повній мірі реалізувати свої функції щодо обслуговування державного та місцевих бюджетів, управління та контролю за фінансовими ресурсами, забезпечення належного обліку коштів бюджетної сфери та відповідної звітності, установлення єдиних уніфікованих правил роботи.

 

Основні поняття та терміни:

 

Банківська система виконання бюджету – надання банкам права відкриття та ведення бюджетних рахунків, за якими акумулюються, розподіляються, перерозподіляються та використовуються бюджетні кошти держави.

Данина – свого часу основне джерело доходів скарбниці, що сплачувалася натурою: хутром, медом, збіжжям, худобою тощо; пізніше – грошима.

Домени – володіння першою особою держави певною власністю, що приносило доходи, які часто використовувалися на загальнодержавні потреби.

Змішана система виконання бюджету – одночасне виконання бюджету банками та казначейськими органами.

Казна – орган державного управління, що забезпечував збереження та цільове використання державних доходів та інших цінностей, здійснював видатки, вів облік і контроль руху державних коштів.

Казначейська система обслуговування бюджету – обслуговування бюджету забезпечується органами Державного казначейства, які відкривають та ведуть бюджетні рахунки, контролюють надходження та використання коштів бюджетів, ведуть облік операцій з бюджетними коштами та складають звітність про виконання бюджетів.

Камер-колегія – орган державного управління в Росії (з 1717 р.), що відав державними доходами і залучав нові джерела надходження коштів до державної казни.

Колегія ДКСУ – орган колегіального вирішення важливих питань діяльності Казначейства, який затверджується Головою ДКСУ у складі 11 членів.

Ревізіон-контора – орган державного управління в Росії (з 1717 р.), що здійснював контроль за державними доходами та видатками.

Регалія – володіння державною скарбницею окремою власністю чи видами діяльності, що забезпечувало певні доходи державі.

Сенат – колективний орган державного управління, у віданні якого знаходилось і управління фінансами.

Скарбниця – попередниця казни, державна установа, у якій концентрувалися гроші та інші цінності держави (надходження від податків, доменів, регалій, контрибуцій, реалізації конфіскованого майна, добровільні пожертвування тощо).

Фінансова діяльність держави – акумулювання, розподіл, перерозподіл та використання фінансових ресурсів, необхідних державі для виконання своїх функцій.

Фінансові ресурси – кошти, акумульовані до державних централізованих грошових фондів методами обов’язкової та добровільної мобілізації.

Управління фінансовими ресурсами – сукупність заходів, що забезпечують своєчасне й у повному обсязі надходження коштів до цільових державних фондів та здійснення видатків за зобов’язаннями держави.

Штатс-контора – орган державного управління в Росії (з 1717 р.), що відав державними видатками.

Питання для підготовки та самоперевірки:

 

1. Що означає слово «казна»?

2. Який орган здійснював касове виконання державного бюджету в СРСР?

3. Які основні джерела фінансових ресурсів держави?

4. Яка роль ДКСУ в системі органів державної виконавчої влади?

5. За якими принципами організована казначейська форма обслуговування бюджету?

6. Які функції виконує ДКСУ?

7. Якими повноваженнями наділене Казначейства як учасник бюджетного процесу?

8. Хто відноситься до органів державного фінансового контролю в Україні?

9. Окресліть контрольні функції Казначейство в бюджетному процесі.

10. Як здійснюють перевірки органи Казначейства на місцях?

Література: 1-3,7-10,16-22,31-35,63, 71-73,82, 93,102, 111,118,127,128.

 

Практичні завдання

 

Тести:

1. Термін «казна» означає:

1) фінансові ресурси держави;

2) скарб, цінність;

3) архів.

 

2. Яке джерело доходу скарбниці було основним в Київській Русі в період раннього феодалізму?

1) данина;

2) військова здобич;

3) штрафи.

 

3. Який характер носила данина?

1) добровільний;

2) обов'язковий;

3) випадковий.

 

4. Хто в Київській Русі провів першу податкову реформу?

1) князь Ігор;

2) княгиня Ольга;

3) князь Володимир.

 

5. Розпорядником фінансів у Запорізькій Січі був:

1) кошовий;

2) старшина;

3) шафар.

 

7. Ким із гетьманів була вперше прийнята «Конституція права і вольностей

Війська Запорізького»?

1) Б. Хмельницьким;

2) І. Брюховецьким

3) П. Орликом.

 

8. Де зберігалась особлива нерухома скарбниця Запорізької Січі?

1) в кошового;

2) у старшини;

3) при січовій церкві.

 

9. Хто керував державною скарбницею за часів правління П. Орлика?

1) Гетьман;

2) генеральний підскарбій;

3) січова церква.

 

10. Коли був створений перший колективний орган управління фінансами в царській Росії?

1) в 1711 р.;

2) в 1774 р.;

3) в 1822 р..

 

11. Коли було створено Головне казначейство Росії?

1) в 1711 р.;

2) в 1797 р.;

3) в 1822 р..

 

12. Коли було створено перше міністерство фінансів у Росії?

1) в 1795 р.;

2) в 1802 р.;

3) в 1810 р..

 

13. Коли були організовані перші ощадні каси при казначействах у Росії?

1) в 1885 р.;

2) в 1895 р.;

3) в 1898 р..

 

14. Коли було утворено Державне Казначейство України?

1) в 1993 р.;

2) в 1995 р.;

3) в 1999 р..

 

15. Яким правовим документом визначені повноваження Державної Казначейської служби України?

1) Законом України;

2) Указом Президента України;

2) Постановою Кабінету Міністрів України;

3) Наказом Державного Казначейства України.

 

16. Хто призначає Голову Державної Казначейської служби України?

1) Верховна Рада України;

2) Президент України;

3) Прем’єр - міністр України.

 

17. Ким координується робота Державної Казначейської служби України?

1) Президентом України;

2) Рахунковою палатою;

3) Міністром фінансів.

 

18. Коли Державна Казначейська служба України стала учасником СЕП НБУ?

1) в 1995 р.;

2) в 1999 р.;

3) в 2001 р..

 

19. Державна Казначейська служба України є органом влади:

1) законодавчої;

2) виконавчої;

3) судової.

 

20. Коли було створено Державне Казначейство у Російській Федерації?

1) в 1991 р.;

2) в 1992 р.;

3) в 1997 р..

 

21. Відповідальним за бюджет в США є:

1) казначейство;

2) міністерство фінансів;

3) адміністративно – бюджетне управління.

РОЗДІЛ 2. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ТА ДЕРЖАВНА КАЗНАЧЕЙСЬКА
СЛУЖБА УКРАЇНИ

2.1.Суть бюджетного процесу та його організація

Організація бюджетного процесу в Україні здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України (липень 2010 року), рішень Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих органів.

Бюджетний кодекс визначає бюджетний процес як регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгля­ду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Здебільшого під бюджетним процесомрозуміють процес скла­дання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів усіх рівнів.

Усі стадії бюджетного процесу повторюються щорічно. Бю­джет складається і затверджується на рік, який дістає назву бю­джетного року. В Україні, як і в Франції, Бельгії, Швейцарії, він співпадає з календарним роком - з 1 січня до 31 грудня, у Великобританії, Канаді, Японії він починається з 1 квітня, в Італії - з 1 липня, в США - з 1 жовтня. Бюджетний період включає час, протягом якого функціонує бюджет. В Україні діє річний бюджетний період.

Перші стадії в структурі бюджетного процесу, а саме: скла­дання, розгляд і затвердження бюджету є одночасно стадіями бюджетного планування, яке розпочинається із формування основних макропоказників економічного та соціального розвитку країни на підставі аналізу виконання бюджетів у попередньому і поточному роках і здійснюється у відповідності з Основними засадами грошово-кредитної політики НБУ (розробляє НБУ і до 15 березня подає на розгляд Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України) та Основними напрямками бюджетної політики на наступний рік (розробляє Мінфін і до 20 березня подає на розгляд Кабінету Міністрів України). Проект Основних напрямів бюджетної політики розглядається Кабінетом Міністрів не довше ніж до 1 квітня і у триденний термін після схвалення передається до Верховної Ради України.

Проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України. Міністерство фінансів України складає Проект закону України про Державний бюджет України (Проект) і прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (Прогноз), визначає основні засади бюджетного планування, у тому числі для формування бюджетних запитів бюджетних установ.

Головні розпорядники коштів розробляють і подають бюджетні запити, які аналізуються Мінфіном і можуть бути включені ним в Проект. Після розгляду і схвалення Проекту Кабінетом Міністрів України, Проект разом з усіма матеріалами (пояснювальна записка з інформацією про стан та прогноз соціально-економічного розвитку країни, оцінкою надходжень та витрат до бюджету, поясненнями до проекту бюджету та закону про бюджет, інформацію про врахування Основних напрямів бюджетної політики, аналітичними даними, розрахунками, обґрунтуваннями доходів, видатків, міжбюджетних трансфертів,податкоспроможності, бюджетної забезпеченості), подається для подальшого розгляду і затвердження до Верховної Ради України. Серед додаткових матеріалів – інформація про стан державного боргу, прожитковий мінімум, прогнозні показники зведеного бюджету, перелік пільг з податків та зборів, боргові і гарантійні зобов’язання держави, план державних запозичень, прогноз Держбюджету, доповідь про виконання бюджету у поточному році тощо.

Новим бюджетним кодексом передбачено, що бюджет розглядається і затверджується Верховною Радою України за передбаченою Регламентом спеціальною процедурою з трьох читань.

Після прийняття Верховною Радою до розгляду Проекту народні депутати, комітети не пізніше 1 жовтня (6 жовтня, якщо Проект подавався повторно), направляють свої пропозиції до бюджетного комітету, які не пізніше 15(20) жовтня розглядаються комітетом. Комітет готує висновки і пропозиції, порівняльну таблицю, проект постанови Верховної Ради та супровідні документи, які надаються народним депутатам не пізніш як за п'ять днів до розгляду Проекту у першому читанні, що відбувається не пізніше 20 (25) жовтня. При першому читанні Проекту заслуховується доповідь голови Бюджетного комітету про висновки та пропозиції. Схвалені Верховною Радою України висновки набувають статусу Бюджетних висновків.

Кабінет Міністрів України у відповідності із Бюджетними висновками доопрацьовує Проект і не пізніше 3 листопада подає Верховній Раді. Бюджетний комітет протягом 3-х днів готує висновки щодо його розгляду. Під час другого читання, яке починається з виступу Міністра фінансів України, проводиться постатейного голосування поданого на друге читання Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України, затверджується дефіцит (профіцит), доходи, видатки бюджету і міжбюджетні трансферти. Друге читання завершується не пізніше 20 листопада.

Бюджетний комітет доопрацьовує Проект і вносить на розгляд Верховної Ради України у третьому читанні (не пізніше 25 листопада), яке розпочинається із доповіді голови Бюджетного комітету та співдоповіді Міністра фінансів України, проводиться голосування за статтями, що залишилися з другого читання і за Проектом в цілому. Закон України про Державний бюджет України приймається до 1 грудня.

Розробка проектів місцевих бюджетів починається із доведення Мінфіном України до Ради Міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевих рад особливостей складання розрахунків до проектів бюджетів.

Практична робота по складанню проектів місцевих бюджетів проводиться місцевими фінансовими органами, які:

- розробляють інструкції по складанню бюджетних запитів;

- аналізують отримані бюджетні запити і приймають рішення про включення їх до проекту бюджету;

- враховують пропозиції виконавчих органів місцевих рад, державних адміністрацій щодо показників бюджетів;

- перевіряють баланси (зведені баланси) доходів і видатків, проекти планів за доходами і кошториси видатків розроблені місцевими держадміністраціями;

- складають проекти місцевих бюджетів, які виносяться на розгляд місцевих адміністрацій.

На розгляд облдержадміністрацій вносяться також проекти нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів до районних і міських бюджетів, суми міжбюджетних трансфертів (дотацій і субвенцій) на вирівнювання соціального забезпечення населення, суми оборотної касової готівки обласного бюджету.

Проекти місцевих бюджетів коректуються у відповідності з прийнятим Верховною Радою у другому читанні Проектом Державного бюджету України.

Проект рішення про місцевий бюджет попередньо схвалюється Радою Міністрів АРК, держадміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради. Разом із цим проектом до місцевої ради подаються наступні документи: пояснювальна записка (інформація про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці та прогноз її розвитку, оцінка надходжень до бюджету, аналіз доцільності видатків бюджету, обґрунтування міжбюджетних взаємовідносин, інформація про погашення боргу, обсягів та умов запозичень); прогноз основних видів доходів, видатків та фінансування на наступні три роки; проект показників зведеного бюджету; перелік інвестиційних програм; інформація про хід виконання бюджету в поточному році; пояснення головних розпорядників коштів до проекту бюджету та інші матеріали.

Рішення про місцевий бюджет визначає доходи і видатки бюджету, граничний обсяг річного дефіциту бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів, міжбюджетні трансферти, перелік захищених статей.

Бюджет АРК, обласні і районні бюджети, бюджети міст республіканського та обласного значення повинні бути прийняте не пізніше двох тижнів після опублікування Закону про державний бюджет на відповідний рік.

Рішення про міські, селищні та сільські бюджети, бюджети районів у містах приймаються відповідними радами не пізніше ніж у двотижневий період після затвердження вищестоящого місцевого бюджету.