Історичний огляд становлення та розвитку казначейської справи

Успішне функціонування та розвиток громадянського суспільства неможливий без належно організованої держави. Кожна держава для реалізації своїх функцій і завдань потребує фінансових ресурсів, які вона акумулює, розподіляє і використовує на благо всього суспільства. Фінансова діяльність держави є об’єктивною необхідністю і на різних етапах розвитку людства вона мала різний зміст і форми.

Фінансові погляди в східних державах ґрунтувалися в основному на релігійних уявленнях про необхідність пожертви. Цар, як Бог на землі, повинний одержувати данину зі свого царства. Скарби землі ділилися між царем і брамінами, які, крім того, не повинні платити повинностей. У Єгипті земля у рівних долях належала фараону, жерцям та хліборобам. Останні сплачували безліч повинностей, і їх можна було продати разом з землею. Повинності збирали озброєні складальники, які мали велику владу. Основними джерелами доходів держави були данини із переможених народів і різноманітні повинності.

Ксенофонт, Арістотель, Ціцерон та інші видатні мислителі Древньої Греції та Риму, фактично започаткувавши фінансову науку, виходили з необхідності участі громадян у формуванні доходів держави, яка отримувала основні свої прибутки від монополії, регалії, реалізації конфіскованого майна, мита і добровільних пожертвувань (літургії), податків і позик. І в Афінах, і в Римі уже мав місце податок на майно.

ГосподарствоРиму перебувало у віданні Сенату. Гроші та інші цінності зберігалися в Ераріумі під храмом Сатурна і видавались за сенатськими декретами. Фінансові ресурси формувались в основному за рахунок помайнового і поголовного оподаткування, причому останнє сплачували тільки провінціали. Дані про майно вносились у цензорські таблиці зі слів громадян. За утаювання або заниження вартості майна податок збільшувався у декілька разів, громадянин міг бути позбавлений всіх прав та проданий в рабство.

З часом Сенат утратив своє значення і вже при Августові була створена скарбниця, що одержала назву фіск і перебувала у повному розпорядженні цезарів. Провінційними скарбницями розпоряджалися призначені цезарями особи. Управління фінансами перебувало в руках цезарів і спеціальних чиновників - декуріонів.

Джерелами прибутків держав періоду феодалізму стали домени - прибутки монарха від розпорядження власним майном (ліси, землі та інше), регалії - виняткове володіння скарбницею майном чи окремими видами діяльності з метою одержання прибутків: безхазяйна, природна (води, ліси, надра), митна, судова, монетна, товарна (тютюн, кава, чай), галузева.

Замкнутість і роздробленість натурального господарства середніх віків породили специфічний фінансовий устрій, у якому місцеве господарство переважало над центральним, державним. Середні і бідні класи населення несли різноманітні повинності, вищі класи і духовенство самі збирали на свою користь данини, десятини й оброки.

Уже в 10 ст. данина з населення (від плуга, рала, диму) складала основу державних доходів Київської Русі. Князь одноосібно визначав розмір данини, виходячи з економічних чинників, особистих симпатій чи політичних мотивів, і достатньо часто сам з дружиною збирав її. Він же встановлював порядок справляння і розміри інших обов'язкових платежів (ввізне, торгове, державне мито, штрафи) та повинностей на загальнодержавні потреби, і тільки він розпоряджався ними, не розрізняючи власних і державних видатків. З часом державними доходами починають відати спеціальні княжі люди, які забезпечували збір данини і справляння податків і повинностей.

Середньовічні погляди щодо державного фінансового устрою найповніше відображені в капітуляріїКарла Великого, який присвячений керуванню доменами. ХомаАквінський(13ст.) вважав, що держава формується задля захисту інтересів громадян і не повинна пригнічувати їх поборами. Головне джерело прибутків - домени і данини, а на користь духовенство повинна стягатися десятина.Жан Боден (1586 рік) вважав основними джерелами державних прибутків: домени, військову здобич, пожертвування друзів, мито і податки з союзників, данини, мита, доходи з підданих.

В епоху абсолютизму фінансове управління зосереджується у руках монарха, який за своїм розсудом встановлював податки і здійснював витрати. Доходами і видатками Державної скарбниці відав міністр фінансів. Він же управляв фінансами провінцій. Забезпечувався централізований розподіл податків по провінціях, створювались державні органи з управління прямими і непрямими податками, організовувались податкові органи з розгалуженою структурою по всій території держави.

У рабовласницько­му та феодальному суспільствах фінансові потреби держави за­довольнялись переважно шляхом встановлення різноманітних натуральних повинностей і зборів. Основними видатками до­капіталістичних держав були видатки на утримання монарха та його оточення, державного апарату, на будівництво громадських споруд — доріг, портів, храмів, зрошувальних систем тощо, а також видатки на ведення війн. Останні, як правило, перевищували за своїм обсягом всі інші ви­датки, разом взяті. Головними доходами держави в на той час були: надходження від доменів (державного майна) і регалій (монопольного права монарха на окремі про­мисли і торгівлю певними товарами — сіллю, прянощами тощо), воєнні трофеї, данина з поневолених народів, нату­ральні і грошові збори всередині країни, повинності, мито, по­зики.

Із занепадом феодалізму та поступовим утвердженням капіталістичного способу виробництва все більшого зна­чення стали набувати суто грошові доходи і видатки держави. Кількість, обсяги та питома вага натуральних зборів і повинностей в державних доходах скорочувалась. На межі 16-17 ст. повністю відділилася від власності монарха і стала самостійною державна казна.

Прогресує і розвивається фіскальна справа і у Київській Русі. Крім данин, князівську скарбницю все більше і більше починають поповнювати мита: заставне – за проїзд і торгове, які стягувалися у основному грошима. Надання кредитів під 25-50% річних також стало джерелом надходжень до скарбниці. Розвиток земельних відносин супроводжувався встановленням різноманітних податків та зборів для сільського населення. На різних територіях земельний податок існував у вигляді «подимного», «поголовщини» та «воловщини» у залежності від об'єкта оподаткування – двір, людина чи поле, що оброблялося волами. Місцеві поміщики вводили різноманітні натуральні і грошові податки. Селяни, які повністю залежали від феодала, відпрацьовували на користь останнього панщину.

Залежно від роду своєї діяльності сплачували податки і городяни. Рівень оподаткування залежав, крім цього, від категорії міста та майнового стану платників податків. Для жителів міст встановлювались різноманітні повинності, які полягали у будівництві та ремонті замкових споруд та міських громадських будівель і комунікацій, забезпечення охорони тощо. У 16 ст. запроваджується майновий податок з городян, вводяться акцизи, розвивається митна справа (купці сплачують окремо мито на ввіз та мито на вивіз товарів).

Значного розвитку набула фінансова справа у Запорізькій Січі. Сприймаючись здебільшого як військова республіка, Січ була добре організована економічно. Оподаткуванню підлягали як міщани, так і селяни, які сплачували десятину на утримання війська, подимне тощо. Військовий січовий скарб постійно поповнювався надходженнями від господарського використання земель, рибальства та мисливства і звичайно ж за рахунок військових трофеїв. Крім цього, істотні надходження йшли від торгового, провізного мита, плати за переїзд через мости та перевезення через річки, орендної плати за використання громадського майна і будівель.

Видатки з державного скарбу Запорізької Січі здійснювалися за безпосередньою участю гетьмана, який з часом практично одноосібно став розпоряджатися цими коштами. Лише у середині 17 ст. відбулося остаточне відокремлення особистих коштів гетьмана від державного скарбу, а на початку 18 ст. створений перший бюджет Запорізької Січі.

Крах абсолютизму і запровадження демократичних начал у функціонуванні західних держав логічно привело до суттєвих змін у їх фінансовому устрої, зміни механізмів наповнення дохідної та регулювання видаткової частин бюджету. Практичні проблеми реформування фінансового управління зумовили і інтенсивний розвиток економічної теорії. Франсуа Кене і особливо Адам Сміт розробили основи теорії оподатковування, яка ґрунтувалася на наступних постулатах:

- піддані держави відповідно до своїх можливостей – прибутку, який вони отримують під заступництвом і захистом держави, повинні утримувати уряд;

- розмір податку, який сплачується кожним платником, повинен бути точно визначений, а не довільний;

- термін сплати, порядок і сума платежу повинні бути не тільки точно визначеними, але і зрозумілими для платника і для всіх інших;

- податок повинен стягатися у час і спосіб, найзручніші платнику;

- справляння податку повинно здійснюватися з якомога меншими затратами.

При встановленні нового податку та справлянні вже існуючих необхідно контролювати кількість чиновників та видатки на їх утримання, які можуть суттєво зменшити користь держави, контролювати їх діяльність, інакше вони можуть обтяжити народ додатковим податком, а також вивчати вплив податків на господарську діяльність платників. Обов’язкові платежі та покарання за ухилення від їх сплати можуть привести до зменшення ділової активності, розорення платників, що знищує ту вигоду, яку суспільство могло б одержати від використання їхніх капіталів.

Найбільш повно ці теоретичні принципи дістали свою реалізацію в Англії, де з початку 19 ст. вся влада зосередилась в Парламенті. Фінансова система стала консолідованою і простішою. Очолював її перший лорд казначейства та чотири комісари казначейства. Як окрема галузь фінансового управління був виділений податковий комітет. Всі видатки здійснювалися за рішенням Парламенту.

Починаючи з 18 ст., державні фінанси стали могутнім важелем первісного нагромадження капіталу, почали застосовуватись у виробничих інтересах для створення і розвитку перших капіталістичних підприємств. Протекціоністська політика держави сприяла нарощуванню первісних капіталів, давала можливість першим вітчизняним капіталістам одержувати надприбутки і спрямовувати їх на розширене відтворення.

У класичній капіталістичній державі товарно-грошові відносини набувають всеосяжного характеру. Фінанси починають виражати економічні відносини з утворення, розподілу і використання фондів грошових коштів, основним з яких був державний бюджет.

Фінансові перетворення у європейських країнах не могли не зачепити Російської імперії. Державницькі реформи Петра І, війни, якими супроводжувалося його правління, потребували величезних фінансових затрат. У 1717-1718 роках у Росії створено 12 колегій з управління державними справами, 3 з яких безпосередньо відали фінансами: камер-колегія – державними доходами; штатс-контора – державними видатками; ревізіон-контора – контролювала державні доходи і видатки. У 1722 року утворено 11 губерній, які у свою чергу поділялись на провінції. Воєвода, який очолював провінцію, контролював надходження коштів на місцях. У губернській канцелярії з'являється посада казначея, який приймав надходження, зберігав їх у земській казні і видавав згідно з асигнуваннями. У столиці була утворена спеціальна Казенна палата. З 1775 року вводиться посада повітового казначея.

У 1780 році Катерина II утворила Експедицію про державні фінанси, яка в 1781 році була розділена на чотири самостійні експедиції, що завідували, відповідно, прибутками держави, державними видатками, ревізією рахунків і стягненням недоїмокі нарахувань. Керівництво казною здійснював генерал-прокурор, який щорічно подавав імператриці для затвердження табелі про державні доходи, видатки і залишки та детальний звіт про їх виконання за підсумками року. У 1796 році вводиться посада державного казначея, який працює окремо від генерал-губернатора, має чітко визначені посадові обов’язки і займається аналізом виконання бюджету.

У 1802 році створюється Міністерство фінансів, але органи Казначейства збереглися повністю і відповідали за виконання розпису доходів і видатків. Загальне керівництво державними фінансами з 1810 року здійснювала Державна Рада. З утворенням у 1811 році департаменту Державного контролю, управління фінансами зосередилось в руках трьох відомств:

- Міністерство фінансів – займалося джерелами прибутків та доходами Казни;

- Державне казначейство – забезпечувало та регулювало державні витрати;

- Державний контролер - здійснював ревізію всіх рахунків.

З 1821 року Державне казначейство було приєднано до Міністерства фінансів на правах департаменту і продовжувало успішно виконувати свої завдання. У другій половині 19 ст. істотно зростає обсяг операцій, виконуваних органами Державного казначейства, у нього появляються нові функції, запроваджуються Правила та Інструкції, що регламентують його діяльність.

На початок 20 ст. в Росії нараховувалось 728 повітових казначейств, які очолювались казначеями. Останні забезпечували виконання казначействами їх завдань і функцій, здійснювали нагляд за роботою працівників, контролювали якість і своєчасність подання звітності і відповідали за збереження грошових і матеріальних цінностей.

Департамент державного казначейства встановлював бюджети повітів, збирав штрафи і недоїмки, видавав пенсії і пільги, вів облік державних доходів і видатків, розпоряджався рухом коштів, видавав паспорти, розслідував діяльність чиновників і справи щодо недоїмок і штрафів. Він був один із головних і вагомих департаментів у складі Міністерства фінансів і залишався таким до 1917 року.

Для державних фінансів країн світу у 19 ст. був характерним високий рівень і швидке зростання видатків, постійне перевищення їх над доходами казни, що зумовлювалось насамперед високими і постійно зростаючими видатками на озброєння. Ці тенденції ще більше посилились на рубежі 19-20 ст. і були пов’язані із мілітаризацією економіки: у багатьох країнах видатки на воєнні потреби більш ніж на половину перевищували їхні доходи. Значні кошти витрачалися на утримання державного апарату - парламенту, міністерств і відомств, поліції, тюрем і т.д. Видатки на соціальні потреби - освіту, охорону здоров'я, страхування - були мізерними. Основним джерелом доходів держави стають податки, переважно непрямі.

Розвиток казначейської справи в Україні, яка століттями була лише провінцією російської імперії, повністю залежав від директив Петербурга і Москви. Проте слід згадати, що саме княжа казна Ярослава Мудрого була першою спробою централізації фінансових ресурсів його князівства, що перше конституційне визнання державної казни зробив П.Орлик у своїй Бендерівській конституції 1710 року, що Запорізька Січ мала військову скарбницю, до якої, крім військової здобичі, поступали доходи від земель і хуторів, рибальства і мисливства і, нарешті, що у перші післяреволюційні роки Україна саме через Казначейство намагалася забезпечити виконання свого першого державного бюджету.

Перший бюджет України як незалежної держави був розроблений гетьманатом Павла Скоропадського. Загальна сума його доходів складала 3,25 млрд. крб., видатків – 5,35 млрд. крб. Дефіцит у розмірі 2,1 млрд. крб. планувалося покрити випуском білетів державної скарбниці на суму 1,0 млрд. крб., а решту суми – іншими кредитними операціями.

Утворення Радянського Союзу та формування централізованої планової економіки створило сприятливі умови для переходу на виконання державного бюджету країни через Державний банк СРСР. Органи казначейства були приєднані до Держбанку і трансформувались у кошторисні відділи його установ. Банківська система виконання бюджету була остаточно сформована у 1926 році і проіснувала майже 70 років.