Державна казначейська служба України та інституційні засади управління державними фінансами

 

Динамічний соціальний та економічний розвиток країни, численні програми й об'єкти фінансування вимагають активізації ролі держави і роблять необхідним постійне зростання видатків державного бюджету. При цьому, державні видатки зростають швидше, ніж обсяги виробництва і національного доходу. З іншого боку, ріст державних видатків відображає значне розширення та ускладнення економічних і соціальних функцій сучасної держави.

В таких умовах особливої актуальності набирають питання ролі фінансових інститутів, які забезпечують макроекономічне регулювання: раціональне акумулювання, оптимальний розподіл та ефективне використання державних фінансів. Важливо, щоб ці процеси здійснювалися прозоро і на демократичних засадах, а державні органи користувалися довірою громадян.

Основи управління державними фінансами закладені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами.

Конституція України визначає засади та принципи побудови бюджетної системи країни, демократичні процедури розробки, затвердження і виконання державного та місцевих бюджетів, оприлюднення звітів про доходи і видатки Державного бюджету України, функції та повноваження суб’єктів бюджетного процесу.

Потреби громадян у суспільних благах повинні забезпе­чуватися на рівні соціальної достатності, а не мінімальної потреби. Однак у бідних країнах та в країнах з перехідною економікою не завжди є можливість задовольнити такі потреби хоча б на мінімальному рівні, а поліпшення рівня життя одних індивідів досить часто відбувається за рахунок інших. Тому кожне суспільство на кожному етапі свого розвитку повинно визначатися із рівнем своїх потреб, які реально можуть бути задоволені державою з дотриманням принципів суспільної справедливості.

Нинішнє реформуванням фінансової сфери та бюджетної системи повинно завершитись створенням сучасної системи управління державними фінансами з погодженими вертикальними та горизонтальними зв’язками, з необхідним інформаційно-технічним забезпеченням, з чітко окресленими повноваженнями і функціями суб’єктів управління та механізмами їх взаємодії. У центрі цієї системи знаходитимуться всі основні суб’єкти бюджетного процесу: Міністерство фінансів України, Державна казначейська служба України, Державна податкова служба України, Державна митна служба України, Державна фінансова інспекція України тощо, між якими до нинішнього дня неузгоджені і не відпрацьовані окремі елементи взаємодії стосовно процесу казначейського обслуговування бюджетів.

Запровадження казначейської системи касового виконання бюджетів дозволило значно підвищити прозорість бюджетного процесу та ефективність вико­ристання бюджетних коштів, але можливості казначейської системи обслуговування бюджетів використовуються не повністю. Сьогодні на рахунках Казначейства формуються значні залишки бюджетних коштів. Основною причиною цього є неспівпадіння у часі процедур виділення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів та взяття останніми зобов'язань перед суб'єктами господарювання, які виконали для них роботи чи надали послуги. Самі асигнування перераховуються поки-що в межах кошторисних призначень без врахування наявності зареєстрованих та непогашених фінансових зобов'язань розпорядниками коштів нижчих рівнів. Іншими причинами такої ситуації є:

- несвоєчасний розподіл бюджетних коштів розпорядниками через відсутність належно оформленої кошторисної документації, угод на поставку товарів тощо;

- несвоєчасне подання головними розпорядниками до органів Казначейства розподілів виділених коштів, реєстрів змін до мережі, зведених кошторисів;

- нагромадження значних сум коштів спеціального фонду на спеціальних реєстраційних рахунках для здійснення платежів у наступних періодах.

Органи Казначейства практично не можуть впливати на ці процеси, а вилучення з обігу значних сум бюджетних коштів ускладнює чи зупиняє виділення асигнувань іншим розпорядникам чи за іншими напрямками. Не відповідає сучасним вимогам оперативного управління бюджетними ресурсами і нинішня процедура здійснення видатків, яка затримує оплати витрат розпорядників бюджетних коштів на два-три тижні.

Бюджетний кодекс України визначає ДКСУ як одного із учасників бюджетного процесу з широкими бюджетними повноваженнями. Казначейство не тільки забезпечує касове виконання бюджетів, але й оперативне управління бюджет­ними коштами. І сьогодні крім основних функцій, пов'язаних з касовим виконання бюджетів, органи Казначейства починають відігравати все більш активну управлінську роль у системі державних фінансів.

Якісному виконанню завдань та повноважень Державної казначейської служби сприяє належно організована співпраця органів ДКСУ із органами влади та банківською системою. Від органів державної і місцевої влади Казначейство отримує рішення щодо прийняття і виконання бюджету, встановлення пільг, особливого режиму оподаткування, розпорядження про розподіл коштів для здійснення видатків розпорядників коштів відповідних бюджетів. Від фінансових органів, відповідно, - розпис доходів і видатків бюджету з помісячною розбивкою і деталізацією згідно з бюджетною класифікацією, дані про заліки, відстрочки, розстрочки, пільги для окремих категорій платників податків. Органи ДПСУ зобов'язані подавати Казначейству перелік платників податків, інформацію про заліки, відстрочки, розстрочки, пільги, про не вияснені платежі, рішення про повернення зайво або помилково сплачених платежів; органи ДФІУ – акти проведених ревізій; банківська система – щоденні виписки про рух та залишки коштів на ЄКР, звітність.

З метою забезпечення рівномірного фінансування бюджетної сфери Казначейство складає місячні касові прогнози (плани) з наступним їх щоденним оновленням залежно від стану виконання дохідної частини бюджету та динаміки ресурсів на ЄКР, щоденно проводить моніторинг коштів державного бюджету в розрізі територіальних головних управлінь, після чого готує розрахунок на здійснення видатків.

Територіальні управління щоденно надають електрон­ною поштою Управлінню фінансових ресурсів ДКСУ касовий план з прогнозними даними на 25 робочих днів та прогнозні і фактичні дані за робочий день, що минув. Цей прогноз уточнюється щоденно з врахуванням проведених видатків та прийнятих зобов'язань.

Наявність інформації про надходження доходів, здійснення видатків та зареєстровані зобов'язання, дає ДКСУ можливість оперативно приймати рішення щодо розміщення тимчасово вільних залишків коштів або здійснення запозичень.

Постійний моніторинг і аналіз інформації про операції з бюджетними коштами дозволяє Казначейству достатньо точно прогнозувати надходження коштів до казни та здійснення видатків. У співпраці з НБУ ДКСУ управляє бюджетними потоками держави і забезпечує їх цільове і раціональне використання.

Реальне управління бюджетними потоками держави стало можливим із консолідацією фінансових ресурсів на ЄКР. Із запровадженням останнього органи Казначейства отримали повну інформацію про стан державних фінансів, яка і є основою макроекономічного регулювання.

Для забезпечення безперервного фінансування бюджетної сфери Казначейство встановлює ліміт залишку коштів ЄКР, який, з одного боку, забезпечує необхідну кількість грошей для потреб територіального управління, а з іншого боку дозволяє ефективно розпорядитися понадлімітним залишком бюджетних коштів центральному апарату ДКСУ.

Для підтримання поточної ліквідності єдиного казначейського рахунку сьогодні вистачає залишку близько 2 млрд. грн. Надлишок бюджетних коштів в умовах ринкової економіки та обмеженості фінансових ресурсів повинен оперативно і ефективно використовуватися. Основними чинниками оперативного і ефективного використання тимчасово вільних залишків коштів має стати запровадження відповідної управлінської підсистеми оперативного планування та прогнозування видатків бюджетів та удосконалення процедур підготовки розписів бюджетів взагалі. З часом Казначейство зможе вільно і з вигодою розміщувати надлишок бюджетних коштів на грошовому ринку країни.

Передбачається, що у перспективі ДКСУ випускатиме власні цінні папери, - казначейські зобов'язання, що дозволить формувати власне джерело бюджетних надходжень, підвищить ліквідність ринку і забезпечить більш ефективне використання залишків ЄКР.

Розміщуючи тимчасово вільні залишки бюджетних коштів на фінансовому ринку, Казначейство отримає можливість надання гарантій розпорядникам бюджетних коштів за їх операціями з третіми особами. При цьому, погашенням зобов'язань за наданими гарантіями може відбуватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів. Органи Казначейства матимуть можливість контролювати діяльності та фінансовий стан розпорядників бюджетних коштів, що служитиме додатковим забезпеченням повернення наданих під гарантію коштів.

Забезпечити ефективну діяльність ДКСУ на фінансовому ринку можна лише шляхом внесення певних змін і поправок до нині діючої нормативно-правової бази, що регламентує функціонування фінансового ринку і бюджетної сфери.

Нинішня нормативно-правова база діяльності Казначейства вимагає свого подальшого удосконалення. Це пов'язано з необхідністю забезпечення ефективного функціонування ДКСУ, а також з високими темпами його розвитку, як і фінансової сфери у цілому, за якими не встигає відповідне нормативно-правове забезпечення. У грудні 2010 року розпочалася адміністративна реформа і на базі Державного казначейства створена Державна казначейська служба України, у квітні прийнято нове Положення про ДКСУ, у червні - структура територіальних органів ДКСУ. На порядку денному відповідні зміни та удосконалення організаційно-правової структури центрального апарату та територіальних органів ДКСУ, уточнення та посилення їх ролі в сфері виконання бюджетів та регулювання бюджетного процесу і міжбюджетних відносин, управління державними фінансами тощо.

Процес казначейського обслуговування бюджетів вимагає значної роботи щодо правового та організаційного забезпечення виконання бюджетів. ДКСУ постійно працює над підготовкою проектів Постанов Кабінету Міністрів України, стосовно виконання Закону України Про Державний бюджет України на відповідний рік, Порядками використання коштів за окремими бюджетними програмами, погоджує інші проекти нормативно-правових актів тощо.

Щорічно новий бюджетний період органи ДКСУ розпочинаються відкриттям 165 тисяч рахунків з обліку надходжень до державного бюджету та близько 5 мільйонів рахунків з обліку доходів для місцевих бюджетів, 122 тис. рахунків розпорядників коштів державного бюджету та більше 460 тис. рахунків розпорядників коштів місцевих бюджетів. Сьогодні на обслуговування в ДКСУ знаходиться понад 12 тис. бюджетів та більше 660 тис. клієнтських рахунків. Органи ДКСУ здійснюють за рік більше 150 мільйонів трансакцій.

Завданнями Державної казначейської служби України на найближчу перспективу є:

- удосконалення механізмів мобілізації та використання державних фінансових ресурсів, ведення обліку та здійснення контролю за їх цільовим спрямуванням;

- поліпшення організаційного і матеріального-технічного забезпечення;

- забезпечення ефективного функціонування інформаційної і телекомунікаційної системи з використанням надійних систем захисту інформації;

- забезпечення ефективного використання бюджетних коштів через покращення координації дій між усіма учасниками бюджетного процесу.

Розвиток ДКСУ як фінансового інституту здійснюється в контексті загальної концепції розвитку державних фінансів в Україні. Ще у 2004 році Казначейство стало учасником міжнародного проекту «Ефективне управління державним бюджетом», метою якого було підвищення прозорості управління державними фінансами, а також модернізація системи обліку Державного казначейства України. Результатом співробітництва Державного казначейства зі Світовим банком стала концепція «Проекту системи казначейства - ІІ», яким передбачається підтримка його діяльності в сфері управління державними фінансами. Серед завдань Проекту були запровадження єдиного плану рахунків виконання кошторисів бюджетних установ та виконання бюджетів, а також національних стандартів бухгалтерської звітності, що відповідають міжнародним стандартам.

Сьогодні «Проект системи казначейства – ІІ» значно розширений і отримав нову назву «Модернізація державних фінансів». Робоча група із представників Міністерства фінансів України, Державного казначейства України та Головної контрольно-ревізійної служби України ще у 2007 році в основному завершила розробку його концепції і сьогодні відбувається її реалізація. Зовнішніми користувачами системи управління державними фінансами будуть всі зацікавлені відомства: Державна податкова служба України, Державна митна служба України, НБУ, розпорядники бюджетних коштів будь-якого рівня, будь-які організації або установи, діяльність яких повністю або частково пов’язана з державними коштами. Основна мета – створення інтегрованої системи обліку, звітності та управління державними фінансами (детальніше див. розд.14).