Становлення та розвиток казначейської системи царської Росії

Процес створення i становлення казначейської системи в царській Pociї має багату i тривалу icтopiю. Упродовж ХІХ–ХХ століть управління фінансами в Російській державі є самостійною галуззю державної адміністрації.

У ХV–ХVII ст. урядовим органом в Росії, який займався на­повненням і збереженням царської казни, був Казенний приказ. Очолював його скарбник. Система управління державною казною була заснована на системі особистих доручень тій чи іншій особі вести збір оброків (податків).

Ідея замінити систему особистих доручень системою державних установ належала Петру I, під час правління якого суттєвих змін зазнала i система управління фінансами.

У 1700–1704 pоках була проведена реформа монетного двору, передбачалося карбування золотих, срібних i мідних монет. Карбування монет стало монополією держави. Петро I заборонив вивезення за кордон золота і срібла.

Структура системи державного управління пережила низку послідовних перетворень: спочатку Боярська дума стала Ближньою канцелярією, потім – Урядовим сенатом (1711). Сенат нараховував 9 членів, які призначалися царем особисто відповідно до їxніх ділових якостей. Сенат займався наповненням державного бюджету, здійснював нагляд за державним апаратом, в його віданні було затвердження нових податків і монетна справа. Тобто це був перший колективний орган управління фінансами.

Петро I зробив вагомий крок до розмежування окремих галузей управління, виділивши низку колегій: Колегія іноземних справ, Військова колегія, Адміралтейство, Камер-колегія, Мануфактур-колегія, Штатс-контора та ін. Він підписав законодавчий акт «Учреждение и регламент Камер-коллегии», за яким Камер-колегія повинна була збирати доходи, а також шукати додаткові джерела надходження грошових коштів до казни держави, а Штатс-контора – розпоряджалася державними коштами. Першим президентом Камер-колегії був князь Д. Голіцин.

1731 року прийнято новий «Регламент Камер-коллегии», який знаменував відмову уряду від намірів зосередити державне управління фінансами в межах окремої самостійної установи.

Камер-колегія, що забезпечувала розвиток економічних сил країни, мала безпосередній стосунок до управління державними зборами. За поставленими завданнями (а не способами управління) вона становила прообраз сучасного Міністерства фінансів і в Росії, і в Україні.

За часів правління Петра І в Росії було проведено новий адміністративний поділ країни. 1719 року країну було поділено на 11 губерній i 50 провінцій. Своєю чергою провінції, очолювані воєводами, були поділені на повіти. 1719 року у провінціях при воєводах було запроваджено посаду скарбника, який підпорядковувався Штабс-колегії та приймав уci надходження.

Головним джерелом наповнення державної скарбниці Росії було обкладання населення прямими зборами та різного роду по­дат­ками. За Петра I вони досягли значних розмірів – 30–40%. Це прямі, непрямі звичайні та надзвичайні податки; борошномельний, трубний податок, податок з ласощів i приправ, з судів, крамниць, лазень, обрядовий податок, існував навіть податок з бороди. Непрямі податки забезпечували до 40% дохідної частини казни. Поряд з непрямими зборами широко застосовувались i прямі податки: рекрутський, драгунський, корабельний тощо.

Одним із джерел поповнення бюджету було монопольне право держави на карбування монет.

Велике значення для поповнення бюджету мала заміна Петром I подвірного податку подушним обкладанням податного населення. Подушний податок сплачувало все чоловіче населення країни, крім духовенства та ociб, які перебували на державній службі. Розмір податку визначався сумою, необхідною для утримання армії i флоту.

Принципи нової податкової системи, проведеної в часи правління Петра І, було викладено в Указі від 26 листопада 1718 року. Складниками цієї реформи були: перепис населення, перевірка поданих списків населення, розкладка i розміщення полків по губерніях.

1764 року Катерина II призначає президентом Камер-колегії князя Б. Куракіна і видає Указ про завдання фінансового управління взагалі та Камер-колегії зокрема.

Для управління всіма справами, що раніше були у компетенції Камер-колегії, 1775 року в губернських містах утворено казенні палати – губернські фінансові органи. У кожному обласному місті впроваджено посаду скарбника. Початково функції казенних палат полягали в «казенному управлінні» губернією: збір даних про чи­сельність населення, облік доходів, прийом та зберігання грошових коштів, що надходили до казни. У подальшому за казенними палатами залишилися тільки фінансові функції: нагляд за своєчасним надходженням доходів до бюджету та витрачанням коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії, складання відомостей доходів i видатків, ревізія звітності. При казенних палатах перебували податкові інспектори. У підпорядкуванні казенних палат були гу­бернські та повітові казначейства. 1782 року утворено казенні палати Чернігівської та Новгород-Сіверської губерній. 1796 року у зв'яз­ку зі створенням Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 року називалася Малоросійською. Палата здійснювала облік ycix доходів i видатків державних установ губернії та звітність з них, перепис населення для стягнення подушних зборів, облік податкових об’єктів, контроль за стягненням податків. Цього ж poку було створено Чернігівське губернське казначейство та 8 повітових казначейств.

В офіційному акті «Учреждения о губерниях» казенна палата була представлена як департамент, що виконує функції Камер-колегії, Ревізіон-колегії і такі обов'язки:

а) збір доходів у повному обсягу i в певний час;

б) доставка зібраних доходів до пунктів призначення;

в) складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії, при цьому наведена інформація повинна бути точною;

г) доведення ycix відомостей про доходи та витрати до відома Державного казначейства.

Крім того, до обов'язків казенної палати входив суворий контроль за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові, а отже, заборонені збори.

Повітові скарбники, на підставі вказівок, частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину надсилали до Комісаріату та Адміралтейства. Суми, що залишалися після проведення цих операцій, надходили в казначейства на рахунки для залишкових сум, які були засновані в Петербурзі та Москві 4 серпня 1780 року, i в казначейства на рахунки для штатних сум, які були засновані там же 24 жовтня 1780 року. Останні отримували у своє розпорядження гроші на всі витрати, визначені по штатах, крім тих сум, які вже йшли на фінансування місцевої адміністрації. З казначей­ства для залишкових сум фінансувалися або нові, недавно встановлені, або понадштатні надзвичайні витрати. В обох випадках гроші виділялися тільки на підставі іменних указів.

Сфера управління державними фінансами гостро потребувала певних змін, які відбулися тільки за часів правління iмпepaтopa Павла. 1797 року за царювання Павла в Pociї була офіційно введена посада державного скарбника, на яку призначено A. Васильєва. Під час перебування на цій посаді він упорядкував систему складання кошторису доходів, видатків i звітів з казначейства, а також систему бухгалтерського обліку. Таким чином, фінансове управління в країні, як i раніше, здійснювалося казенними палатами, але тепер під наглядом державного скарбника, посада якого прирівнювалась імператором Павлом до посади міністра фінансів. 1802 року при­йнято Указ про заснування міністерств, що започаткував нову еру вищого устрою та управління в державі.

Після A. Васильєва посаду державного скарбника обіймав Ф. Голубцов, а потім Д. Гур’єв, який ставив за мету збільшення коштів Державного казначейства. Він розробив i впровадив низку заходів з поліпшення управління фінансами. Так, за пропозицією Д. Гур’єва, імператор Олександр I видав Указ від 2 лютого 1821 року про створення Департаменту державного казначейства в складі Міністерства фінансів. Департамент державного казначейства складався з 14 відділень, поділених на:

а) розпорядчі, що відали всіма справами прийому, збереження доходів та обернення їx на видатки;

б) облікові, що рахували обороти з доходів i видатків Го­ловного i губернського казначейств, а також здійснювали перевірку всіх їxнix рахунків.

Основними завданнями Департаменту державного казначей­ства були:

а) контроль за надходженням і витратами ycix казначейств;

б) здійснення головного обліку вcix надходжень і витрат держави.

Саме з цього періоду i почалося становлення системи Дер­жавного казначейства, яка згодом набула державної значущості.

1822 року у Санкт-Петербурзі створено Головне казначейство Pociї, до функцій якого входили прийом, зберігання та видача коштів на видатки з уcix видів державного управління, а також облік цих коштів. Крім цього, Головне казначейство оплачувало видатки імператорського двору i міністерств, пенсії, надавало фінансову допомогу мешканцям столиці.

Головне казначейство складалося з:

― правління (управляючий i 4 представники Міністерства фінансів);

― 6 відділень: касового, бухгалтерії, контрольного, контрольно-прибуткового, контрольно-видаткового i контрольно-обігового;

― канцелярії, яка займалася оформленням документів, листуванням, кадровою політикою.

До Головного казначейства надходили залишки від видатків ycix установ, штатні та випадкові доходи, кредитна допомога i зворотні капітали, а фінансування спрямовувалося на покриття видатків на утримання центральних установ i виплати усіляких допомог із бюджету фізичним особам. Отже, зі створенням Департаменту державного казначейства посаду головного скарбника було ліквідовано, а Департамент підпорядковано міністру фінансів.

Водночас із Головним казначейством було засновано повітові та губернські казначейства.

Новий Департамент з метою поліпшення виконання запроваджених кошторисів з касових видатків з 1823 до 1824 року застосовував порядок видачі сум безпосередньо з казначейств, що були розташовані за місцезнаходженням розпорядника управлінь, військових частин. Це нововведення дало змогу ліквідувати існуючу сис­тему пересилання грошей із повітових казначейств у Головне i нав­паки.

Нововведення відбулися i в звітності. Так, відповідно до правил, затверджених 1830 року, Департамент державного казначей­ства повинен був надавати державному контролеру не пізніше 3-го числа наступного місяця звітного періоду генеральний звіт про надходження загальних державних доходів i здійснення видатків у всіх касах імперії, а також окремі звіти власних оборотів, наприк­лад, звіт про витрати через воєнні обставини, за винятком сум Державного казначейства за кордоном. Для таких сум існували особливі правила звітності.

1837 року казначейства отримали затверджену імператором інструкцію, яка докладно регламентувала їхню діяльність: предмет, повноваження, порядок прийому платежів, видачі та зберігання коштів, ведення звітності. Очолювали казначейства відповідного рівня скарбники, підпорядковані безпосередньо казенній палаті як органу Міністерства фінансів. Призначення на посаду скарбника залежало від рішення казенної палати. Скарбники тримали печатку i ключі казначейств, а також відповідали за збереження ввірених їм сум. Зі скарбників брали заставу i підписку про те, що без дозволу казенної палати вони (та їxні родичі) не будуть відчужувати майно, яке їм належить, або давати гpoші під відсотки.

Повноваження повітових i губернських казначейств були досить широкими i передбачали:

1) Збip державних доходів, їx зберігання, здійснення платежів i перерахування грошових сум з одного казначейства в інше або в державний банк.

2) Прийом, зберігання i використання спеціальних коштів i депозитів урядових установ.

3) Продаж гербового паперу, марок, бланків, бандеролей, свідоцтв i патентів з акцизних зборів.

4) Видачу свідоцтв на право торгівлі та промислів, білетів на торгові та промислові заклади i паспортів міщанам.

5) Прийом і тимчасове зберігання сум суспільних установ i посадових осіб, а також переказ (за рішенням мiністра фінансів) приватних грошових сум з одного міста в інше.

6) Облік за всіма видами доходів i видатків з наданням звітів казенній палаті та установі державного контролю.

Внаслідок реформ суттєвих змін зазнала вся система прямих податків. Найважливішою рисою нового оподаткування стало те, що було запроваджено єдиний грошовий податок, який замінив десятки дрібних подвірних зборів i повинностей. Подушна подать у розмірі 70 копійок стягувалася понад 70 років. Впровадження постійного прямого податку дало змогу стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані. Завдяки новій системі збору податків оподаткування стало гнучкішим i оперативнішим. Усе це й зумовило збереження подушної системи збирання податків упродовж довготривалого періоду. У XIX ст. з розвитком обкладання непрямими податками частка подушної податі зменшилася. 1776 року від подушної податі було звільнено купців, а 1863 року – цехових ремісників i міщан. На європейській території Pociї, у тому числі і в Україні, подушну подать було скасовано 1887 року.

Найбільшим i безперервно зростаючим джерелом надходження грошей до казни був дохід від спиртних напоїв («від питва»), що становив майже 40% yciєї дохідної частини державного бюджету.

У 1862 році уряд замінив винний відкуп акцизом на вино. Із впровадженням акцизної системи збільшилися доходи казни: якщо відкупники 1862 року внесли до казни 126 млн. руб. «питного» (горілчаного) доходу, то 1878 року казна отримала його 198 млн. руб., тобто частина грошей, що осідала у відкупників, перейшла до казни.

Існував також акциз на тютюнові вироби, цукор, гас. Вста­новлення акцизів на предмети широкого вжитку стало першим кроком у розвитку системи непрямих податків.

Майже половину доходів, що надходили до казни Росії з України, давав саме «питний» (горілчаний) податок. Це становило 45,2% вcix податків, які збиралися в Україні.

За підрахунками, 1880 року населення України становило 20,23% усього населення Pociї, а доходи, зібрані в Україні, у співвідношенні до зібраних у Pociї, становили: податок на цукор – 59,7%; тютюновий податок – 33,8%; податок на горілку – 22,4%; доходи від регалій – 19,4%; збори від торгівлі та промислів – 19,3%; мито – 18,4%.

Важливо відзначити, що Україна ніколи не мала в державному бюджеті Pociї дефіциту, а навпаки – давала доходи, які завжди перевищували витрати, здійснені в Україні.

Враховуючи обтяжливість податків, які сплачували здебільшого селяни, а також селянські бунти, що виникали, уряд Pociї, починаючи з 80-х pоків ХІХ століття, вносить деякі зміни до податкового законодавства. З січня 1887 року було призупинено збір подушного. Прямі податки на той час складаються із земельного, державного промислового податку i збору з доходів від грошових капіталів.

Особливістю податкової системи Pociї було постійне збільшення непрямих податків, акцизи на дешеві товари встановлювалися вищі, ніж на дорогі. У межах загальної бюджетної реформи уряд розглянув питання бюджетних прав земств i міст. 1864 року, водночас з упровадженням у дію Положення «Про губернські та повітові установи», було переглянуто законодавство про земські установи. Згідно із цим законодавством земські установи отримали право збору i витрачання коштів. Чіткіше було визначено бюджетні права органів місцевого самоврядування. Так, міська дума отримала право:

― визначати власні видатки на ведення міського господар­ства, забезпечення продовольства, охорони здоров'я, народної освіти;

― затвердження міських кошторисів;

― встановлення оціночного збору з нерухомого майна;

― встановлення збору з документів на право торгівлі та промислів, збір з трактирів, заїжджих дворів і крамниць.

Таким чином, бюджетна реформа трохи поліпшила організацію та управління державними фінансами, внаслідок чого було досягнуто відносну бюджетну рівновагу.

1863 року Комісія з розробки кошторисних, касових i ревізійних правил розробила Правила про порядок надходження державних доходів i переведення державних видатків. Ці Правила було затверджено імператором Олександром ІІ i з 1866 року впроваджено в дію. Цими Правилами в історії управління державними фінансами вперше послідовно проводився принцип єдності каси, який означав таке. По-перше, вci державні доходи повинні були акумулюватися в касах Міністерства фінансів, тобто в казначейських установах. По-друге, казначейські установи здійснюють, відповідно до затверджених у встановленому порядку кредитів, фінансування вcix видатків каси.

За часів правління Олександра ІІ в складі Департаменту державного казначейства відбулися деякі зміни. Так, 22 квітня 1864 року монетне відділення з монетної частини було передано до особливої канцелярії кредитної частини, а з пробірної частини – у ведення Департаменту торгівлі і мануфактури. Всі інші обов’язки і права Департаменту державного казначейства розширювалися паралельно зі зростанням державного бюджету.

Внаслідок фінансових реформ у другій половині 80-х років XIX ст. російське казначейство опинилося в тяжкому становищі. Так, з 1878 до 1898 року кількість прибутково-видаткових рахунків у Казначействі збільшилася з 6,6 млн. до 17 млн., a обіг зменшився з 36,2 млрд. до 13 млрд. руб. За раніше існуючими правилами 1874 року земським установам було надано право на їхній розсуд передавати Казначейству частину операцій i облік земських сум. Але, за невеликим винятком, земські установи через бажання мати безпосередній контроль над доходами i видатками зосереджували ці операції в земських управах. Водночас Положенням «Про зем­ські установи» від 12 липня 1890 року на казначейства було покладено обов'язок приймати i зберігати вci земські суми. Згідно із Законом від 22 березня 1889 року казначейства були зобов'язані перерозподіляти між казною i земством у певному процентному співвідношенні вci суми земельного податку. Ще більших зусиль від казначейств потребувало виконання завдань з розвитку ощадних кас i ведення банківських операцій. Перші ощадні каси при казначействах були організовані 1885 року.

1898 року було встановлено нові форми бухгалтерського обліку i звітності, які ще більше утруднювали діяльність казначейств. Так, звітність для повітового казначейства складалася приблизно з 1200 звітних відомостей на рік. Враховуючи всю важливість для держави казначейської системи, 1895 року було збільшено видатки на утримання казначейств, а 10 липня 1900 року запроваджено новий штатний розпис Департаменту державного казначейства. Згідно з цим розписом, залежно від кількості населення в пунктах розташування казначейств i за рішенням Міністерства фінансів вони стали поділятися на 7 розрядів.

Уci кошти, які раніше були відпущені на утримання казенних палат i казначейств за різними кошторисами, було об’єднано в єдиний кошторис Департаменту державного казначейства. З метою успішного розвитку економіки околиць i збільшення зборів до казни почалося заснування казначейств i казенних палат на окраїнах імперії, передусім на Кавказі, в степових областях i Причорномор’ї.

1894 року Статут Державного банку передбачав здійснення кредитних операцій i сприяння дрібному кредиту, але цей процес виявився для нього дуже трудомістким. З огляду на це для більшого задоволення потреб населення в банківських послугах Міністерству фінансів було надано право, не засновуючи банківських організацій, здійснювати в регіонах найпростіші банківські операції, використовуючи можливості місцевих казначейств. Ці пропозиції було розглянуто Державною радою i затверджено імператором Миколою ІІ 29 квітня 1896 року.

Спочатку на Казначейство було покладено проведення таких банківських операцій:

― розмін грошей;

― купівля та продаж білетів Державного казначейства;

― оплата відсотків за купонами від найголовніших відсоткових паперів i капіталу з паперів, які вийшли в тираж, і білетів Державного казначейства, термін яких закінчився;

― операції з переказів;

― операції ощадних кас;

― прийом i видача сум за рахунок установ Держбанку.

Усі ці операції здійснювалися лише в казначействах тих міст, в яких не було установ Держбанку. Таких казначейств 1897 року було 594. У 110 казначействах, які розміщувалися в одних містах з установами Держбанку, запроваджено лише деякі із зазначених операцій, до того ж операції ощадних кас виконувалися тільки тими казначействами, при яких ощадні каси були засновані раніше, а оплата відсотків дозволялася лише з білетів Державного казначей­ства. Із запроваджених у казначействах банківських операцій найбільшого розвитку набула операція з переказів, яка ліквідувала поштове пересилання грошей у великих сумах. З огляду на розширення обсягів, які виконували казначейства за цими oпepaціями, такий захід вплинув на стан грошових ринків, які завдяки операціям з переказування коштів одержали можливість оперувати великими сумами, що раніше перебували в дорозі. Завдяки таким заходам населення Росії одержало додатково 600 банківських кас, i в перший же рік (1897) казначейства оплатили переказів на 372,8 млн. руб., а через 4 роки ця сума збільшилась до 662,7 млн. руб. Крім того, 1898 року в містах, де не було установ Держбанку, казначейства одержали право на інкасацію векселів, врахованих установами Держбанку, i купівлю-продаж 4-відсоткової державної ренти. 1899 року казначейства почали розподіляти між державною скарбницею i земствами у відповідному відсотковому співвідношенні надходження від земельних зборів. У містах, де не було контор або відділень Дер­жавного банку, місцеві казначейства виконували також банківські операції.

До 1917 року нараховувалося 728 казначейств, які підпорядковувалися Департаменту державного казначейства i Казенній палаті.

З 1900 до 1917 року жодних змін у розвитку казначейської системи Росії не відбулося.

Після 1917 року на основі російського казначейства створено прибутково-видаткові каси Народного комісаріату фінансів, а в середині 20-х років функції казначейства було в основному передано Держбанку СРСР.