Розвиток казначейства в закордонних країнах

Термін «казначейство» в різних країнах трактується по-різно­му, оскільки на цю структуру покладаються різноманітні функції. Є казначейства з широкими функціями, які несуть відпові­дальність і за планування та реалізацію державної економічної і фінансової політики, і за здійснення платежів.

У деяких країнах казначейство відповідає за борг держави і збереження дорогоцінних металів та інших активів. В інших країнах воно діє як організація, що здійснює попередній контроль перед проведенням платежу, а також веде і складає звітність. Тобто не існує єдиної організаційної форми, яка відбивала б усі перераховані функції. Кожна форма має слабкі та сильні сторони, які, однак, відповідають завданням, умовам і традиціям, що склалися у конкретній державі в певний час.

Проте існує взаємодія або тісна координація роботи казначейства з банківською системою, постійний процес перерозподілу функцій між нею та фінансовою системою.

Аналіз літератури про державні фінанси та огляд практики управління державними коштами дає змогу зробити висновок, що термін «казначейство» використовують у двох, хоча й різних, але взаємопов'язаних значеннях. По-перше, цей термін часто вживають, особливо в науковій літературі, як синонім міністерства фінансів і він охоплює всі основні функції уряду в галузі управління державними фінансами. Друге визначення трохи вужче й охоплює набір функцій, пов'язаних з контролем над усіма активами й пасивами держави та управлінням ними. Ці функції зосереджуються на процесах виконання бюджету та бухгалтерського обліку.

Традиційно казначейства були наділені контрольними функціями, тобто в буквальному розумінні турбувалися про золоті запаси та інші активи держави. Мірою того як ускладнювалися економічні структури і господарські зв'язки, особливо наприкінці ХІХ – початку ХХ століть, концептуальні уявлення про завдання казначейства значно розширилися. Тепер це поняття охоплює різнома­нітні аспекти макрофіскального контролю, управління готівково-грошовими коштами і боргом, а також ресурсами.

У деяких країнах існують спеціальні установи, які зазвичай називають «казначейськими» і функції яких в цілому аналогічні первинним контрольним функціям опрацювання платежів. До цієї категорії належать казначейства Франції та США. У Німеччині та Великій Британії ці функції виконують спеціальні підрозділи, які діють у рамках більших організацій з управління фінансами держави. Так, у Великій Британії головною такою організацією є казначейство. У Німеччині головною організацією з управління державними фінансами є Міністерство фінансів, а власне казначейські функції виконують його структурні підрозділи, передусім управління бухгалтерського обліку та звітності.

У низці країн діяльність фіскального апарату зорієнтована на централізовану або децентралізовану модель. США, наприклад, можна охарактеризувати як країну, в якій, у цьому контексті, центр тяжіння зміщений до сфери законодавства, тому що існує такий розподіл сил між законодавчою та виконавчою владою. В усіх країнах з парламентсько-демократичною формою правління центр тяжіння трохи зміщено в бік виконавчої влади (табл. 1.7.1).

У країнах, послідовницях британської традиції, уряд використовує більшу гнучкість, а останнім часом саме ці країни вносили зорієнтовані на отримання результатів удосконалення в галузі, центр тяжіння яких зміщений у площину відповідальності.

Головною особливістю адміністративних реформ 80-х – по­чатку 90-х років у Франції було те, що наголос робився на децентралізацію та деконцентрацію управління. Лише порівняно недавно на передній план реформ у Великій Британії та інших країнах Співдружності винесено децентралізацію відповідальності у сфері управління фінансами. Таким чином, у цих країнах влада казначейства над виконанням бюджету ґрунтується на чіткій законодавчій базі і спирається на міцні системи середньострокового планування. Казначейство в усіх країнах використовує розгалужені механізми проведення оцінок та аудиту. Але щодо характеру та засобів контролю над виконанням бюджету кожна країна має свої відмінності.

Наприклад, у США Конгрес бере активну участь у складанні бюджету; згода Конгресу потрібна також для того, щоб у процесі виконання бюджету обмежити використання коштів за попередньо затвердженими асигнуваннями. В усіх інших країнах домінуючу роль у складанні бюджету відіграє уряд, в якому Міністерство фінансів/каз­начейство посідає сильні позиції і наділене адміністративними, а в Німеччині – передбаченими законом повноваженнями на скорочення витрат, якщо до цього спонукають економічні обставини.

 

Таблиця 1.7.1

Ключові характеристики інституціонального механізму для казначейства в окремих країнах *

Параметри системи	Країни
Франція	Німеччина	Велика Британія	США
1. Бюджет: роль виконавчої / законодавчої влади	Сильна виконавча влада, роль законодавців обмежена законом	Сильна виконавча влада; законодавці вносять незначні поправки	Сильна виконавча влада, законодавці зрідка вносять поправки	Розподіл влади, Конгрес вносить суттєві поправки і встановлює середньострокові ліміти
2. Відповідальне за бюджет міністерство	Міністерство економіки: макроекономічна політика; Міністерство фінансів: управління фінансовими ресурсами	Міністерство фінансів: за всіма аспектами, включаючи кадровий	Казначейство: за всіма аспектами, включаючи кадровий	Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) очолює роботу з підготовки прези­дентського бюджету
3. Підготовка бюджету/ фінансового плану (ФП)	ФП вимагається за законом і приймається як закон; витрати на програму та поточні видатки (у постійних цінах)	ФП вимагається за законом; бюджет і ФП складаються на базі поточних цін	ФП (огляд видатків) за розпорядженням адміністративних органів. Готівкові кошти з бюджету і ФП обмежені; розділені циклічні елементи	ФП вимагається за законом; витрати на програму та поточні видатки (у постійних цінах); процес погодження (у Конгресі); процедури секвестру (АБУ)
4. Контроль за виконанням бюджету	Підсилений контроль з боку Мінфіну, включаючи попередній контроль; управління дефіцитом перебуває під адміністративним контролем	Підсилений контроль з боку Мінфіну, включаючи попередній контроль; управління дефіцитом перебуває під адміністративним і правовим контролем	Підсилений контроль з боку Мінфіну, включаючи попередній контроль; управління дефіцитом перебуває під адміністративним контролем	АБУ розподіляє кошти, однак владні повноваження з обмеже-ння видатків з метою управління дефіцитом поділяє з Конгресом
_______________________________ * Л.Гарамфалви, В.Аллен. Казначейские системы в странах ОЭСР / Объединенный Венский институт Международного валютного фонда, 1996

 

Політичне керівництво відіграє важливу роль у функціонуванні інституціонального механізму. У дослідженні Головного бюджетно-контрольного управління (ОАО), присвяченому скороченню дефіциту бюджету в США, особливо наголошується на його вирішальній ролі. Слід зазначити, що всі великі реформи в галузі бюджетних процесів, які здійснювалися впродовж останніх 10 років у Великій Британії, Австралії, мали політичну підтримку.

У більшості країн затвердження законодавчим органом асигнувань відбувається за умови їх касового обліку, і тому для звітності про виконання бюджету потрібна порівняно проста форма під­звітності (транспарентності). Ця система може слугувати досить міцним фундаментом для контролю над витратами, але вона не полегшує завдання оцінки того, наскільки добре використовуються ресурси і яка їхня реальна вартість.

У Німеччині, наприклад, статті витрат, з яких асигнуються кошти, розписуються досить докладно, і в міністерств, після затвердження бюджету законодавчою владою, залишаються досить обмежені можливості для маневрування переведенням витрат з однієї статті в іншу. Система бухгалтерського обліку не розрахована на те, щоб надавати інформацію про вартість використаних у перебігу тієї чи іншої діяльності ресурсів; тут, як і в більшості інших країн, дані національних рахунків про сектор державного управління, які складаються за методом нарахувань, виводяться з рахунків уряду, що ведуться на касовій основі, замість того щоб прямо генеруватися інформаційною системою.

Хоч якими були б параметри прозорості, є одна умова, якої повинні дотримуватися всі країни в обов'язковому порядку: чіткість заяв уряду про свої наміри, щоб була можливість скласти оціночне судження про його наступні дії, оскільки в усіх країнах існують досить закоренілі механізми для визначення макрофіскальних цілей у рамках і річного бюджету, і середньострокових фінансових планів.

В усіх країнах здійснюється нагляд за податково-бюджетною сферою в тій чи іншій формі. В умовах парламентарних систем цю роль значною мірою виконує Національне ревізійне управління, яке проводить зовнішній аудит фінансових операцій уряду і звітується безпосередньо перед законодавчим органом. Ця установа головним чином здійснює наступний аудит фінансових операцій уряду з тим, щоб переконатися у правильному використанні затверджених асигнувань і зваженому використанні державних грошей. Останніми роками набагато більше уваги приділяється аудиту під кутом зору максимально ефективного використання коштів.

Прагнучи підвищити дієвість контролю над державними фінансами, усі проаналізовані країни останнім часом доклали багато зусиль, щоб підвищити економічність, ефективність і продуктивність витрачання державних коштів (табл. 1.7.2). В аналітичному сенсі стало традиційним зіставляти ці зусилля з моделлю державного управління, відомою як модель «витрати – діяльність – випуск – результати». Діяльність органів державного управління розглядається як діяльність з виробництва (випуску) продукції у вигляді послуг, яким можна дати більш або менш точне визначення. Випуск цієї продукції з часом приносить соціальні результати, які конкретно враховуються в політиці уряду.

 

Таблиця 1.7.2

Основні елементи транспарентності та підзвітності в деяких країнах*

№	Аспект транспарентності	Країни
Франція	Німеччина	Великобританія	США
1.	Узаконені повноваження	Асигнування на касовій основі	Асигнування на касовій основі	Асигнування на касовій основі	Асигнування на касовій основі
2.	Мікрофіскальний аспект: - законодавча основа; - інституціо-нальний нагляд; - бухгалтерський облік; - аналітичний	Маастрихтські норми Маастрихтська угода Аудит Касова основа, деякі нарахування, бюджет	Маастрихтські норми Маастрихтська угода «Золоті правила» бюджету Аудит Касова основа, деякі нарахування, бюджет	Маастрихтські норми Маастрихтська угода Аудит Касова основа, рух у бік нарахувань, бюджет	Затверджені Конгресом контрольні цифри Закон Головний бюджет – контрольне управління, касова основа, деякі нарахування, бюджет
3.	Політика / результати	В усіх країнах використовуються схожі звичайні механізми; політичні цілі – з різним ступенем деталізації – формуються у фінансових планах та політичних документах. Аудиторські організації все більше використовують методи ревізії ефективного використання коштів. Аудиторським організаціям надана широка свобода вибору галузей діяльності для проведення аудиту, але законодавча влада може доручити їм перевірку конкретних галузей
4.	Віддача від програм	Контракти міністерств і центрів відповідальності; Статут державної служби вимагає реакції на потреби користувачів	Оцінка результатів значною мірою покладена на міністерства	Договори про показники діяльності установ; Громадянський статут потребує опублікування стандартів по наданих державними установами послугах	Узаконені потреби відносин, надання державними установами звітів про свою діяльність
5.	Центри відповідальності	Розвиваюча система центрів відповідальності за результати діяльності бюджетних установ	Адміністративна система відповідальності	Розвиваюча система центрів відповідальності за результати діяльності бюджетних установ	Децентралізована система центрів відповідальності за результати діяльності
____________________________ * Л.Гарамфалви, В.Аллен. Казначейские системы в странах ОЭСР / Объединенный Венский институт Международного валютного фонда, 1996

 

Іншим важливим фактором є необхідність створення стимулів для використання аналітичних процесів у роботі державних установ.

Усі країни, які вжили заходів для того, щоб у своїй практиці управління бюджетним процесом здійснити кількісну та якісну оцінку діяльності в цій галузі, зробили деякі спроби визначення результативності наданих послуг. Конкретне визначення результатів і спостереження над ними ведуться на кількох рівнях договірних стосунків за допомогою: щорічних угод про закупівлі, які укладаються між міністром і установою; річних бюджетних асигнувань, у яких знаходять своє відображення угоди про закупівлі; контрактів про надання послуг, укладених між міністром і головним виконавчим директором установи.

Елементи такого підходу взято на озброєння іншими країнами, де застосовуються контрактні методи управління бюджетними коштами установ. У Великій Британії, наприклад, проводиться докладне визначення результатів діяльності для установ, створених відповідно до програми «Подальші кроки». Використання цього підходу дуже розшириться з переходом до обліку ресурсів. Аналогічним чином у Франції контракти, які укладаються на різних рівнях і певним чином формалізовані, визначають відносини між мі­ністерствами й центральними установами і між міністерством та його підвідомчими центрами, від яких очікують певних результатів. І у Франції, і у Великій Британії важливу роль в оцінці діяльності державних установ відіграють ті, хто користується послугами цих установ: у Великій Британії це робиться за допомоги Громадян­ського статуту та програм тестування ринку, у Франції – за допомоги Статуту державної служби.

Застосований у США та Німеччині підхід до кількісної та якісної оцінки діяльності має загальніший характер. У США, наприклад, вже не перший рік докладають зусилля для сприяння проведенню такої оцінки в урядових установах. Прийняте тут законодавство намагається консолідувати ці зусилля і наголосити на підзвітності установ. Закон про вищих посадових осіб з фінансових питань (1990) вимагає від установи підготовки, після аудиторської перевірки, щорічних фінансових звітів. Закон про функціонування та результати діяльності уряду (1993) розширює коло наявних у законі 1990 року вимог, зобов'язуючи урядові установи готувати стратегічні плани для їх подання до Адміністративно-бюджетного управління і вводити до своїх річних звітів інформацію про діяльність і різноманітні аспекти управління, пов'язані з досягненням сформульованих у цих планах цільових настанов. У Німеччині оцінювання отриманих результатів значною мірою покладається на міністерства, які витрачають бюджетні кошти, хоча вони також проходять аудиторську перевірку щорічних фінансових звітів; відповідальність за видання інструкцій, що спрямовують їхню роботу в цій галузі, несе Міністерство фінансів.

Для забезпечення підзвітності державних установ, як і для чіткого аналізу результатів їхньої діяльності необхідно, щоб відповідальність за управління цією діяльністю була чітко визначена і щоб менеджерам було надано право контролю за видатковими ресурсами. В усіх розглянутих країнах відбулися великі зрушення в бік надання міністерствам та їхнім керівникам, які витрачають бюджетні кошти, більшої свободи дій у використанні ресурсів за умови поліпшення якості інформації про їхню діяльність. Але темпи, ступінь і напрямок цих змін були відмінними в різних країнах і великою мірою визначалися існуючими там інституціональними факторами. Основним питанням у створенні центрів відповідальності в рамках державного апарату є питання про спрямовуючу роль центральних відомств у процесі проведення реформ, а також питання про взаємовідносини між центральними відомствами, мі­ністерствами та центрами відповідальності.

Підсумовуючи, можна відзначити, що зростає розуміння необхідності встановлення урядами прозорих критеріїв, на основі яких можна буде робити висновки про їхню діяльність в управлінні державними фінансами. У перебігу вирішення цього завдання в деяких країнах було досягнено значних технічних успіхів. Проблематичнішим є питання забезпечення твердої політичної підтримки необхідних комплексних реформ і віднайдення спеціальних технічних рішень для різноманітних інституціональних механізмів.

Усі країни, які розглядалися в цьому розділі, успішно встановили базисні стандарти прозорості та підзвітності, оскільки існували:

― серйозна політична стурбованість щодо витрачання дер­жавних коштів і ролі уряду при цьому;

― постійний інтерес до методів і постійне нарощування технічних засобів вирішення основних питань бюджетного планування і звітності.

В Україні, на жаль, ще не повною мірою здійснено такі ре­форми, незважаючи на те, що ідея запровадження елементів транспарентності та підзвітності дедалі більше знаходить підтримку в парламенті та уряді.

 

 

[1] [1] Андрущенко В.Л., Феодосов В.М. Запорізька Січ як український феномен. – К.: Заповіт, 1985.