Форми управлінської діяльності.

 

Управлінська діяльність в державному управлінні характеризується активною формою стосунків між суб'єктом і об'єктом керування, а також усередині кожного з них. Системі державного управління властивий ряд закономірностей, які відображаються формами руху управлінської діяльності, основні з них – дія, вплив і взаємодія.

Дія – одна з вихідних форм процесів взаємодії підсистем і елементів у системі управління. Це найпростіша форма руху в управлінській діяльності. Більш складною формою є вплив, тобто цілеспрямована, планомірна, якісно нова форма руху управлінської діяльності, що відбиває досить високий рівень і ступінь пізнання законів управління. Вплив характеризується імовірнісним характером прояву функціонування елементів і підсистем у процесі управління й значною кількістю взаємодіючих параметрів.

Одна з найбільш складних проблем у системі управління – це взаємодія, яку можна розглядати як одну з основних форм як трудової діяльності в цілому, так і управлінської зокрема, які проявляються через відповідні відносини, насамперед, між людьми, а також у відносинах і зв'язках об'єктивно обумовлених дій як суб'єктів, тай і об'єктів управління. Взаємодія має відносну можливість інтегрувати дію та вплив і тому являє со6ою досить складну форму управлінської діяльності. Взаємодію з позиції системи керування в цілому можна розглядати як сукупний вид діяльності.

 

Термін «форма» (від латинського forma), щоозначає будь-який зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом. Зміст обумовлює форму, а форма змістовна. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ „Перун”, 2002. – 1440 с.

Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления // Формы государственного управления. – М.: Институт государства и права АН СССР, 1983. – 150 с.

 

У дослідженнях форми управлінської діяльності визначаються як способи вираження змісту конкретної діяльності; способи здійснення, виявлення методів управління; зовнішнє практичне втілення функцій управління в конкретних діях; організаційно-правове вираження конкретних однорідних дій апарату державного управління; виділення в самостійні групи споріднених за характером однакових чи схожих у своєму зовнішньому вираженні дій; системи внутрішньо поєднаних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне виявлення управлінської діяльності в конкретних діях; дії суб’єктів управління, що мають відповідне зовнішнє виявлення; зовнішнє виявлення управлінської діяльності; зовнішнє виявлення управлінського впливу тощо.

 

Форма управлінської діяльності – це зовнішнє, постійне, типізоване вираження практичної активності державних органів по формуванню й реалізації управлінських цілей і функцій.

 

Форми управлінської діяльності визначаються характером відносин у сфері управління. По цілям використання форми управлінської діяльності підрозділяються внутрішні й зовнішні. До внутрішніх форм ставляться: рішення організаційно-штатних питань, керівництво співробітниками, керування структурними підрозділами усередині органа. До зовнішніх форм, – забезпечення виконання функцій, покладених на орган, постійно і типізовано фіксованими проявами практичної активності органів державної влади чи органів місцевого самоврядування з формування і реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності. Вони дають нам уявлення про те, що і як робиться в органах зі здійснення їх компетенції.

 

Що стосується державного управління, то формою державного управління вважають будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління. Вони складаються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності. Форми державного управління мають як внутрішнє, так і зовнішнє спрямування. Зміст зовнішньої діяльності органу державного управління полягає в безпосередньому впливі того чи того органу виконавчої влади на відповідний об'єкт, що перебуває в його підпорядкуванні. В іншому разі мета управління взагалі не досягається. До внутрішньої специфіки необхідно віднести управлінські дії, що мають внутріорганізаційний характер і забезпечують порядок роботи окремого виконавчого органу. Прикладом форм державного управління, що мають зовнішнє спрямування, може бути діяльність Кабінету Міністрів України стосовно до місцевих державних адміністрацій. Своєю чергою, щоденні управлінські дії, здійснювані в інтересах забезпечення роботи самого Кабінету Міністрів, мають внутрішнє спрямування.

Коваль Л. Адміністративне право. Курс лекцій. /Л. В. Коваль. – К.: Право. – 80 с.

 

Форми вираження змісту управлінської діяльності – це встановлення норм права; застосування таких норм; організаційна робота; проведення матеріально-технічних операцій. Перші дві форми знаходять вираження в актах державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої i розпорядчої діяльності органів управління. Не правові форми управлінської діяльності, навпаки, зводяться до вчинення тих або інших управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління.

 

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління близьке до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов'язків, тобто після одноактного їх застосування. Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про призначення державного службовця на посаду, видача дозволу на носіння зброї, на полювання, на управління транспортними засобами тощо.

 

Розрізняють правові, організаційні, організаційно-правові форми управлінської діяльності (Рис. 5.3).

 

Рис. 5.3. Форми управлінської діяльності

Правові форми управлінської діяльності фіксують управлінські рішення і дії, які мають юридичний зміст (встановлення і застосування правових норм). Вони використовуються, головним чином, при підготовці, прийнятті й виконанні управлінських рішень. Як зазначає Ю. Тихомиров, ефективне управління державними справами має очевидне загальнонаціональне значення [126, c. 10]. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи, статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічні дані, на яких базується те чи інше управлінське рішення, було чітко задокументовано, тобто представлено в належній правовій формі.

Усі форми управлінської діяльності певним чином опосередковані правом і знаходять своє закріплення в нормативних актах. Отже, будь-які дії органів державної влади, в яких виявляється їх управлінська діяльність, мають бути в обов’язковому порядку врегульовані на нормативному рівні, особливо якщо вони проявляються у процесі зовнішнього управління.

 

Наприклад, функція добору, розміщення, підготовки кадрів реалізується через такі форми управлінської діяльності, як призначення (обрання на посаду), заміщення посади за конкурсом, контрактом, проведення атестації службовців тощо. Як бачимо, реалізація функції щодо забезпечення органу виконавчої влади кадрами реалізується через таку форму управлінської діяльності, як видання юридичного акта управління.

 

Правові акти є найпоширенішою юридичною формою реалізації завдань, функцій органів виконавчої влади й органів державного управління.

«Правовий акт управління – засноване на законі однобічне юридичне владне волевиявлення повноважного суб'єкта виконавчої влади, що спрямовано на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміна або припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади».

Р. Васильєв уважає, що актом управління є владне волевиявлення державних органів й інших суб'єктів державного управління, які встановлюють, змінюють, скасовують правові норми й змінюють сферу їхньої дії [16, c.139-140].

Таке владне волевиявлення повинне відбуватися в процесі здійснення функцій державного управління у встановленому порядку на підставі й у виконання законів. В. Манохин, указує на його основні ознаки: 1) наявність суб'єкта прийняття правового акту управління; 2) зміст правового акту управління завжди зводиться до управлінських питань, питанням діяльності виконавчої влади; 3) підзаконність правових актів управління; 4) юридичні наслідки правового акту управління [78, c.157-158].

Правові акти управління – це найважливіша форма управлінської діяльності (форма управління). В державному управлінні вони визначаються тим, наскільки дотримано всіх правових процедур і вимог при його підготовці і прийнятті і який реальний управлінський потенціал він має. Призначення правових форм, у які оформляється все пов'язане з управлінським рішенням, полягає в забезпеченні й посиленні правового змісту правових актів з тим, щоб кожен із них завжди виходив із законодавства, приймався в режимі законності й у своєму змісті забезпечував права, свободи і зобов'язання громадян.

Правові акти управління – це управлінські рішення (термін "рішення" має універсальний характер і встановлює необхідність виконання конкретних дій особами й органами, яким адресоване дане рішення). Тобто – це правила доведення рішень до виконавців, аж до їх підписів із зазначенням дати отримання; типові документи щодо оперативного і контрольного інформування про хід виконання; акти перевірок і статистичні дані. Отже управлінські рішення є правовим актом, співвіднесеним з компетенцією органу, а також чинними матеріальними і процесуальними правовими нормами.

Організаційні форми управлінської діяльності пов’язані зі здійсненням певних колективних або індивідуальних дій (оперативно-організаційних і матеріально-технічних операцій), їх можна охарактеризувати як способи вільного колективного пошуку оптимального варіанта вирішення якоїсь управлінської проблеми.

На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції органу державної влади, в організаційних формах більше представлені різні погляди і підходи, обговорення і дискусії, компроміси й узгодження.

Так в управлінській практиці діяльності органів місцевого самоврядування використовуються наступні організаційні форми: сесії ради; засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп, тимчасових контрольних комісій, президій обласних, районних рад; громадські слухання, апаратні наради, персональну роботу голови ради, секретаря, заступників голови ради; роботу депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв'ю, прямі телефонні зв'язки з населенням посадових осіб місцевої ради, прийом громадян, закордонні візити депутатських делегацій ради тощо. Основним призначенням цих форм є забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Важливо, щоб при використанні організаційних форм їм надавався управлінський зміст, який би зводився до того, щоб загальна узгоджена думка, сформульована в результаті колективних пошуків, була таким же управлінським рішенням, як і правовий акт.

Всі правові форми державно-управлінської діяльності є юридично коректними в тому і тільки в тому випадку, якщо вони розроблені й реалізуються в рамках затверджених організаційно-процесуальних процедур. Такими формами є:

- організаційні дії – реорганізація, реструктуризація й диверсифікованість, націоналізація й роздержавлення, приватизація й процедури банкрутства;

- організаційні структури – комітети, комісії, робочі групи, ради.

Організаційно-правові форми констатують той факт, що в органах державної влади чи місцевого самоврядування більшість правових форм є юридично коректними тільки у випадку їх прийняття через встановлені організаційні форми. Так, організаційні процедури діють відповідно до регламентів при прийнятті правових актів органами державної влади і місцевого самоврядування. Тому використання форм управлінської діяльності має базуватись на комплексному підході до організаційних і правових форм в поєднанні з урахуванням сильних і слабких сторін кожної з форм, диференційовано і конкретно, виходячи з управлінської проблеми і ситуації.

Змішані (організаційно-правові) формиуправлінської діяльностіце такіформи державного управління, які, будучи елементами діяльності юридичного характеру, до правових актів (нормативним або індивідуальним) не ставляться, однак, і не є неправовими, оскільки спричиняють певного роду юридичні наслідки (наприклад, реєстрація юридичної особи або права на нерухоме майно або угод з ним як елемент адміністративно-процесуальної діяльності, видача ліцензій і багато чого іншого, що, по суті, ставиться по своєму змісту до правового регулювання).