Функції державного управління: поняття та види.

 

Сутність, завдання і цілі держави реалізуються через функції державного управління. В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою – запланованим результатом.

Термін «функція» застосовують для позначення діяльності будь-яких державних органів незалежно від їх мети. Функціонувати – значить діяти, бути в дії, виконувати обов’язки. Функція є і обов’язок, і коло діяльності, й призначення. Отже функція виступає природним посередником між завданням і метою.

Функція управління – це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю [4, с. 125]. Функція управління виступає як практична діяльність у реалізації поставлених цілей.

Функції управління – це відносно самостійні та однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно-організуючий вплив суб'єкта управління на об'єкт. Функції управління: а) обумовлені цілями (завданнями) управління; б) носять об'єктивний характер; в) є складовими частинами змісту управлінської діяльності; г) є відносно самостійними та однорідними; д) безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади; е) реалізуються в процесі управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта управління); є) спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

 

Одним із перших дослідників, хто систематизував управлінські функції, був французький інженер та науковець Анрі Файоль (1841-1925). Взявши за критерій класифікації процесуальний підхід, він виділяє п’ять основних функцій управління, які називає адмініструванням: передбачення, організація, розпорядження, координація і контроль. Вчений вказує, що ці функції характерні не тільки для виробничого сектору, а й для політичних, військових та інших організаційних структур. Запропонований А. Файолем підхід є основою сучасної класифікації управлінських функцій.

 

Виходячи з адміністративних принципів А.Файоля, американський дослідник Лютер Гулик (1892-1978) визначив основні елементи адміністративної діяльності керівника. Вважаючи сферу діяльності адміністратора значно ширшою і складнішою, порівняно з уявленнями А.Файоля, Л.Гулик доповнив його схему. Він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, що позначають ці види діяльності.

Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як:

planning – планування – функція управління, сутність якої полягає у визначенні цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення;

organizing – організація – форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості, формування об’єкта і суб’єкта управління, їх підрозділів і зв’язків між ними;

staffing – укомплектування штату (робота з кадрами) – полягає у залученні та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці.

directing – керівництво (директивність) – полягає у завданні прийняття рішень та їх відповідного оформлення, а також у здійсненні керівних дій;

coordinating – координація – забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та зовнішнім середовищем;

reporting – звітність – інформування щодо стану справ, наявність необхідної інформації для успішної управлінської діяльності;

budgeting – складання бюджету – включає все, що пов’язане з бюджетним процесом у вигляді фінансових планів і фінансового контролю.

Така система функцій стала основою багатьох досліджень, хоча науковці внесли до неї чимало доповнень, уточнень і змін.

 

Функції державного управління – це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави. Функції державного управління показують, як, якими способами, у процесі яких взаємозв'язків із суспільством вона їх здійснює.

Функції державного управління – це сукупна, суспільно й об’єктивно необхідна діяльність усієї системи державного управління з реалізації функцій держави, зміст яких має просторово-тимчасову форму вираження (Рис. 3.2.). До них відносять усі функції щодо забезпечення й захисту конституційного ладу в державі кожної статі Конституції України [42, с. 95].

 

 

 

Рис. 3.2. Функції державного управління

 

Під функціями державного управління розуміються відносно самостійні, стійкі, спеціалізовані елементи управлінської діяльності, кожен з яких при реалізації представляє: 1) певну діяльність; 2) відносно відособлений організуючий вплив керівника (орган управління) на підлеглий персонал (об’єкт управління).

К. Вельський виокремлює такі функції державного управління: планування, функції організації, підбір кадрів, розпорядча діяльність, координація, складання бюджету, контрольно-наглядова функція [19, с. 57].

Функції державного управління, слід відрізняти від управлінських функцій органів державної влади.

Управлінські функції органів державної влади – це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов’язаніздійснювати щодо певних об'єктів управлінняабо компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Зустрічаються різні варіанти класифікації функцій державного управління.

 

Класифікація – це поділ предметів на класи, зроблений таким чином, що кожен клас займає стосовно інших класів точно визначене і міцно закріплене місце. При класифікації поділ відбувається не за будь-якою ознакою, а за найістотнішою, такою, що визначає характер усіх останніх ознак предметів, котрі класифікуються, і дає змогу установити для кожного класу чітко визначене, постійне місце серед інших класів.

 

За критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні (відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління) й спеціальні (реалізуються, в окремих сферах, галузях державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічних, духовних тощо).

За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль. Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'єкта чи об'єкта управління.

Залежно від того, в якій сфері суспільного життя здійснюються ті чи інші функції державного управління цілі можна поділити на внутрішні (уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління) й зовнішні характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління) функції управління.

Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого – цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Найпоширенішою у вітчизняній науковій літературі є класифікація функцій державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні [5, с. 259]. На думку В. Малиновського всю різноманітність управлінських функцій можна розподілити в межах єдиної системи на три найбільш загальні види: а) основні (політико-адміністративні, економічні, соціальні, гуманітарні); б) загальні (стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль); в) допоміжні (управління людськими ресурсами, бюджетно-фінансова функція, юридично-судова функція, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю) [76, с. 313].

Говорячи про загальні функції, розрізняють:

Адміністративно-політичні функції (забезпечення оборони країни, її національної безпеки, розвиток зовнішніх зв'язків, забезпечення правопорядку, правосудді суспільного становища, функціонування органів державної влади, регулювання відносин із релігійними установами тощо).

 

Конституція України встановлює, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави.

 

Економічні функції (координація економічної політики, оподаткування, кредитна та цінова політика, інвестиційна діяльність, розвиток ринкової економіки, регулювання грошового обігу, антимонопольне регулювання і розвиток конкуренції та ін.).

 

Американські вчені-економісти Пол Самюелсон та Вільям Нордгауз виділяють три економічні функції держави – забезпечення ефективності функціонування економіки, справедливого розподілу доходу та сприяння макроекономічному зростанню і стабільності економіки. Держава насамперед повинна піклуватися про ефективне функціонування ринкової економіки. Для цього вона встановлює законні правила гри, які регулюють відносини між підприємствами, постачальниками ресурсів та споживачами; надає законний статус приватним підприємцям; визначає права приватної власності; гарантує дотримання контрактів. Уряд на законодавчій основі одержує право виконувати функцію арбітра, який регулює економічні зв’язки між усіма суб’єктами ринкової економіки – роботодавцями і найманими робітниками, виробниками та споживачами.

 

Соціальні функції (діяльність у сфері охорони здоров’я, соціального захисту населення, розвиток житлово-комунального господарства, організація ринку праці, перерозподіл доходів та поліпшення навколишнього середовища і т.п.).

 

Головним орієнтиром соціальної політики є людина й умови її життєдіяльності, все те, що супроводжує людину протягом усього життя. Перед Україною у цьому напрямку стоїть масштабне й складне завдання: реформувати соціальну сферу, перетворивши її в ефективно діючий сектор ринкової економіки.

 

Культурно-освітні функції (розвиток загальної і професійної освіти, вищої школи науки, виховання молоді, культури і мистецтва, спорту та туризму, організація дозвілля населення тощо).

 

Важливою складовою загальних функцій державного управління є належне функціонування та розвиток освіти, науки й культури, завдяки яким реалізується конституційне право кожного громадянина на одержання певного рівня освіти й залучення до культурних надбань. Завдання держави в цьому напрямі полягає в тому, щоб зробити доступними освіту, мистецтво, культуру, виділяючи необхідні фінанси, які б забезпечили їх функціонування.

 

Під спеціальними функціями розуміють відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які забезпечують управлінську дію, відображаючи її суть та зміст на всіх рівнях державного управління. До спеціальних функцій державного управління відносяться:

Стратегічне планування. Ефективне державне управління немислиме без ефективного планування діяльності системи державного управління на всіх рівнях. Ефективне управління неможливе без планування, що визначає мету, уточнює завдання і розподіляє ресурси. Планування – найбільш динамічна функція, а тому вона повинна виконуватися професійно й постійно для забезпечення надійної основи здійснення інших видів управлінської діяльності. Саме тому ефективним є довгострокове стратегічне планування, яке визначає мету, що стоїть перед організацією; причини поставленої мети; ресурси для її досягнення. Стратегічне планування – це систематичний процес, за допомогою якого органи державного управління прогнозують і планують свою діяльність на майбутнє.

Прийняття управлінських рішень. Функція прийняття рішень безпосередньо пов’язана з цілеспрямованою діяльністю людини. Як керівник, людина в процесі управління приймає рішення у політичній, економічній, соціальній, культурній та інших сферах діяльності. Ухвалення рішень – основа основ державного управління, як і всієї організованої людської поведінки. У зв’язку з цим закономірною є вимога підвищення ефективності управлінських рішень на основі наукового підходу до їх формування та вибору.

Організація діяльності. Організація як спеціальна функція державного управління – це процес побудови структури органу управління, що дає можливість службовцям ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.

Контрольна функція. У період формування нових адміністративних структур, утворення якісно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави й громадян контроль за діяльністю управлінського апарату.

Класифікація функцій державного управління дає підстави науковцям відзначити, що на відміну від загальних, спеціальні функції характеризують індивідуальні особливості конкретного органу управління. Наприклад, такими спеціальними уповноваженими органами виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель є Мінприроди, Мінагрополітики, Держземагенство та ін., які характеризуються цільовою спрямованістю тієї чи іншої функції і яких у цих органів багато, але в той же час всі вони різні. У той же час виокремлення конкретних функцій цих та інших уповноважених органів у сфері земельних ресурсів здійснюється за допомогою завдань, які стоять перед цими органами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Ці різноманітні завдання впливають на процес здійснення уповноваженими органами своїх владно-управлінських функцій у галузі земельних відносин [114].

Діяльність по забезпеченню виконання загальних та спеціальних функцій отримала назву допоміжних або обслуговуючих функцій державного управління. Допоміжні функції є спільними для всіх управлінських структур і без них їх діяльність є неможливою.

Серед них можна виділити наступні функції:

- управління людськими ресурсами;

 

Серед усіх допоміжних функцій ця є однією з найважливіших. Від способу її вирішення залежить діяльність органів державного управління та взаємини між співробітниками в організації. У сучасних умовах персонал-менеджмент можна вважати складовою частиною управління людськими ресурсами. Персонал-менеджмент – це ряд адміністративних функцій, які є службовими обов’язками кваліфікованих спеціалістів: аналіз змісту роботи; складання методик відбору кадрів; тестування персоналу; упорядкування класифікації й описів посад; оцінювання результатів праці персоналу; організація оплати праці; оформлення процедур найму і звільнення; ведення документації.

 

- фінансова діяльність і бюджетний процес;

 

Під фінансами розуміють систему економічних відносин, що склались у суспільстві, щодо формування та використання фондів грошових ресурсів. Фінансові відносини складаються між державою, її громадянами, а також із підприємствами у процесі перерозподілу національного продукту. Суть фінансів виявляється у виконуваних ними функціях.

Бюджет – це фінансовий план утворення та використання грошових фондів центральними та місцевими органами державної влади. Бюджет забезпечує виконання державою її основних функцій. Бюджетний процес – це регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання та контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів.

 

- юридично-судова діяльність;

 

Суть цієї функції полягає у забезпеченні відповідності рішень, розпорядчих документів органів державного управління чинному законодавству, правовим нормам. Для виконання цієї функції у складі державних органів створені юридичні служби.

 

- діловодство і документування;

 

Однією з форм управлінської діяльності є діловодство та ведення документації. Особливо велике значення має діловодство в здійсненні дієвого контролю за виконанням управлінських рішень, адже перевірка виконання є головною ланкою в організаційній роботі будь-якої установи чи організації. Добре налагоджена організація діловодної служби передбачає відповідний контроль за виконанням прийнятих рішень.

 

- зв’язки з громадськістю (public relations).

 

Нині особливо гостро постає потреба не лише у вивченні соціального середовища, а й у впливові на свідомість громадян за допомогою інформування через налагоджені канали комунікаційного зв’язку. Набуває гостроти та актуальності проблема встановлення дієвих зв’язків із громадськістю, що передбачають чесні, відкриті, доброзичливі взаємовідносини між органами державної влади та населенням. Саме з цього виникає порівняно нова функція державного управління – зв’язки з громадськістю, адже влада діє ефективно лише у тому випадку, коли її підтримує громадськість. Органи управління зобов’язані звітувати перед населенням і нести перед нею відповідальність. Для органів адміністративного управління вкрай необхідно розробляти і систематично застосовувати політику поліпшення своїх зв’язків із громадськістю.

 

Словник ABBYY Lingvo 12 дає наступне визначення: Зв'язкі із громадськістю - спеціалізована діяльність релайтеров (піарменів і піарвумен) - фахівців в інтересах персоналій і корпорацій, державних установ, благодійних фондів і торговельних об'єднань по створенню сприятливого іміджу організації, її представників, конкретної особистості, продукту або ідеї в очах громадськості й соціальних груп: акціонерів, фінансових кіл, що служать компаній й установ, реальних або потенційних клієнтів, а також членів муніципальних, окружних, штатних і федеральних законодавчих органів.

 

Таким чином, функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління, яка є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади в їх взаємодії.