Характеристики організаційної структури державного управління.

 

Визначальною передумовою ефективного функціонування державно-управлінської системи є організаційна структура державного управління, зорієнтована на забезпечення належної реалізації визначальних цілей і завдань.Організаційна структура державного управління є державно-управлінською категорією, що характеризує відносини сукупності управлінських ланок державного апарату та організаційні зв’язки між ними, які базуються на суворій супідлеглості і повинні забезпечувати взаємозв'язок між керівною та керованою підсистемами, взаємодію елементів системи.

Організаційна структура державного управління – це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління [80, c. 91].

До переліку основних вимог побудови організаційної структури державного управління, дотримання яких є передумовою її ефективності, можна віднести такі:

-спрощення організаційної структури управління; забезпечення гнучкості організаційних структур управління за допомогою проведення оперативних змін у нормативно-правовому забезпеченні діяльності органів державної влади, удосконалення управлінських зв’язків між суб’єктами управління;

-досягнення оптимального поєднання централізації і де централізації управлінських функцій;

-виключення дублювання функцій в організаційних структурах управління.

Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Головна властивість системи – її цілісність, що виявляється в єднанні всіх складових елементів і додає цілому нові властивості й характеристики, не притаманні окремим елементам системи, і робить її відмінною від них. До властивостей системи також відносять: ієрархічність структури, пов’язану з підпорядкуванням одних елементів іншим і багаторівневою організацією; наявність різноманітних зв’язків як горизонтальних, так і вертикальних, або зворотного зв’язку; структурність, що характеризує визначену стійку організацію взаємозв’язку і взаємозалежності.

 

Елементи – це служби, групи і робітники, які виконують ті чи інші функції управління у відповідності з прийнятим розподілом управлінських задач, функцій і робіт.

 

Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади (державний орган), пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів.

 

Термін «орган державної влади» є вихідним, за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» і «орган судової влади» («суд»).

 

Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.

 

Державний орган – це одна особа або організована група осіб, спеціально призначені для реалізації державної влади в передбачених законом випадках. До числа державних органів ставляться, наприклад, суд, президент, парламент і т.д.

Основні ознаки державних органів:

а) створюються й функціонують у відповідності й на основі норм права;

б) відносна структурна й функціональна відособленість у механізмі держави по ознаці їхньої спеціалізації;

в) функціональна взаємодія один з одним у процесі реалізації кожним своїх повноважень, обов'язків.

Серед державних органів розрізняють:

а) єдиноначальні;

б) колегіальні;

в) органи законодавчої, виконавчої, судової влади й ін.

 

Німецький вчений XIX ст., Г. Єллінек запропонував, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «багаточисельність» органів сучасної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «необхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдиного організованого союзу» [39, c. 324]. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу – структурний елемент «єдиного організованого союзу». Вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле» [39, c. 412-413]. На думку Г. Єллінека, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права. Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижневою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав.

Одним з елементів, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами управління. Організаційні зв’язки – це формальна та неформальна звітність між різними організаційними підрозділами. Горизонтальні зв'язки носять характер погодження і є, як правило, однорівневими. Вертикальні зв'язки – це зв'язки підпорядкованості, які виникають при наявності декількох рівнів управління. Лінійні зв'язки відображують рух управлінських рішень та інформації між лінійними керівниками, тобто особами які відповідають за діяльність організації або її структурних підрозділів. Функціональні зв'язки виникають по лінії руху інформації та управлінських рішень по різним функціям менеджменту.

В організаційній структурі державного управління можна виділити три види зв'язків:

• субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);

Субординація – це, в поширеному розумінні, службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни. В юридичній літературі «субординація» – це «вертикальна» взаємодія сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого.

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного урпавления. – М.: Наука, 1987. - С. 35

 

• реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);

Реординація – це відносини, що можуть виникати в процесі реалізації повноважень, коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керівний суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. Також реординаційні зв’язки необов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від них і мають не просто інформаційний, а управлінський характер.

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного урпавления. – М.: Наука, 1987. - С. 36-37.

 

• координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).

Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:

• виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;

• безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;

• функціональне або методичне підпорядкування;

• право затвердження проекту рішення;

• підконтрольність;

• підзвітність.

Реординаційні зв'язки передбачають:

• певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній вправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);

• право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;

• право планово-бюджетної ініціативи;

• право структурно-штатної ініціативи;

• право представлення для призначення на посаду;

• право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;

• право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

• право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

У процесі взаємодії органів місцевого управління можливі три основні типи реординації:

– ініціативна;

– реординація як «зворотне впорядкування»;

– кореляційна.

Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти і можуть передбачати:

• створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

• проведення координаційних нарад;

• регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;

• прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

Практика свідчить, що в сучасних умовах в управлінських взаємовідносинах існує певний дисбаланс у бік субординаційних відносин, що позбавляє в ряді випадків або знижує ефективність органів державної влади в забезпеченні реалізації державної політики на територіальному рівні. В той же час йде процес поступового переходу від субординаційних зв’язків через координаційні до ре ординаційних, що цілком укладається в модель доброго врядування (“good governance”), на засадах якої відбувається розвиток публічної влади в країнах Європейського Союзу, до якого прагне вступити Україна.

Добре врядування (good governance) – процес управління, що здійснюється органами влади, однак в якому беруть участь зацікавлені організаційні структури громадянського суспільства, представники бізнесу, вважається необхідним елементом демократичного політичного режиму.

 

«Врядування» – це процес розпорядження владою відповідними публічними інститутами, до якого реально можуть залучитися зацікавлені суспільні групи, громадяни. Термін “врядування” (governance) з’явився вперше в 1937 р. у статті американського економіста Роналда Коуза “The nature of the fіrm”. У випадку комерційної діяльності або неурядових організацій, врядування пов’язане з менеджментом, узгодженням політик, процесів і правом прийняття рішень у сфері своєї компетенції.

Beate Kohler-Koch. Interdependent European Governance // Linking EU an National Governance/ Ed. by Beate Kohler-Koch. – Oxford: OUP, 2003. – P. 10-12.

Концепція нового публічного менеджменту (new public management) базувалась на використанні в державному управлінні принципів функціонування бізнесу: забезпечення споживачів якісними послугами на основі залучення недержавних ресурсів та включення громадян у процеси вироблення державної політики. А основі концепції лежить ідея сервісної держави – надання послуг громадянам [34, c.72]. Вона була створена в англомовних країнах в другій половині 80-х років і досягла високого рівня розвитку передовсім в Новій Зеландії» [134, с. 11]. Розбудова моделі «сервісної держави», яка повинна займатися наданням послуг пов’язана зі зміною орієнтирів у державі: розуміння того, що держава існує для людини, а не навпаки. Крім того, розбудові такої моделі сприяють сучасні технології й відкриті стандарти, які дозволяють забезпечити перетворення держави в сервісну організацію з надання послуг населенню (громадянам) й компаніям [41, c. 36].

А. Колодій відмічає, що концепція “доброго врядування” витісняє популярну раніше концепцію „нового публічного менеджменту” з її однобічною орієнтацією на ефективність; вона наповнює концепцію державного управління гуманітарною та соціальною складовою; формує новий підхід до розуміння належного врядування, яке має тепер відповідати не лише вимогам ефективності, але й бути відкритим, доступним, підзвітним і підконтрольним, а отже – чутливим до вимог громадян, їхніх потреб і запитів [59, c.106-110].