Поняття управління. Управління як суспільне явище.

 

Для розуміння державного управління як системного і цільного явища важливо з’ясувати:

- сутність поняття «управління».

- уточнити ознаки й особливості управління взагалі, яке притаманне суспільству на будь-якому етапі розвитку, і, зокрема державного управління.

- розглянути співвідношення понять «управління» та “управлінський вплив".

Так, що ж таке управління?

У буквальному розумінні термін "управління" означає керівництво чим-небудь (або ким-небудь). Цей термін став універсальним засобом характеристики певного виду діяльності, тобто сукупності дій, вчинених заради досягнення відповідних суспільно значущих цілей.

Однак обмежитися такою констатацією недостатньо. Виникає потреба розкриття зміст цього керівництва, його функціонального значення. Загальнотеоретичні позиції, включаючи кібернетичні, дають достатні підстави для наступних висновків:

1. Управління – це функція біологічних, соціальних, технічних, організаційних систем, яка забезпечує збереження їх структури, підтримує певний режим діяльності.

2. Управління – це внутрішня якість цілісної системи, основними елементами якої є суб'єкт (керуючий елемент) і об'єкт (керований елемент), що постійно взаємодіють на засадах самоорганізації (самоврядування).

3. Управління передбачає не тільки внутрішню взаємодію елементів які складають її систему, але й припускає здійснення управлінських функцій міжсистемного характеру. В останньому випадку система вищого порядку виступає в ролі суб'єкта управління стосовно системи нижчого порядку, яка є об'єктом управління.

4. Управління по суті це керуючий вплив суб'єкта на об'єкт, змістом якого є упорядкування системи, забезпечення її функціонування в повній відповідності з закономірностями її існування і розвитку.

5. Управління – це перетворення інформації про стан об'єкта в командну інформацію від суб'єкта.

6. Управління – це адміністративна установа або відділ якоїсь установи (організації), що відає певною галуззю господарської, наукової, військової і т. ін. діяльності.

7. Управління – це підрозділ в системі установи.

8. Управління – вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт для виконання певних організаційних завдань;

9. Управління – це діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини;

10. Управління – це цілеспрямований, планований, координований і свідомо організований процес, сприяючий досягненню максимального ефекту при мінімальних витратах ресурсів, зусиль і часу;

11. Управління – це сукупність приладів і механізмів, за допомогою яких приводять в рух машини.

 

Платон (427-347 рр. до н. е.) та Аристотель (384-322 рр. до н. е.) вважали, що управління це частина політичного процесу. Це суспільний засіб існування.

Платон (427-347 pp. до н. є.) – учень Сократа – є одним з найвидатніших мислителів в історії філософської і політичної думки. В ученні про суспільство (у трактатах-діалогах «Держава», «Політик» і «Закони») виклав концепцію ідеальної аристократичної держави. У "Діалогах" Платон визначає політику як "мистецтво управління людьми". Платон робить особливий акцент на тому що вища мета державного управління – досягнення цілісності суспільства через забезпечення згоди всіх суспільних станів. Тобто, жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво управління суспільством виступає як всезагальна форма соціальних зв'язків.

 

Аристотель (384-322 pp. до н. є.) – представник філософської і політичної думки античності. Народився в Стагорі у Фракії, освіту одержав в Афінах, у школі Платона. Його політичні погляди викладені головним чином у працях «Політика» та «Афінська політія». Він зробив вагомий внесок у всебічну розробку науки про політику як окремої, самостійної галузі знань.

 

В. Кноррінг, вважає, що управління являє собою безперервний і цілеспрямований процес впливу на керований об'єкт для забезпечення його функціонування та ефективного розвитку, а система управління – механізм, який забезпечує цей процес.

 

Сучасна наука розглядає управління як функцію організованих систем, що забезпечує збереження їх певної структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх цілей і програм. Тобто управління – це впорядкування відповідної структури і забезпечення ефективного її функціонування в повній відповідності із закономірностями існування і розвитку даної системи.

 

Поняття «управління» має розширене значення, тому що використовується не тільки для умов ринку, а й у керуванні некомерційними підприємствами чи будь-якими іншими технічними, соціальними, біологічними абстрактними системами. При цьому процеси управління технічними системами становлять предмет вивчення технічних наук, біологічними системами – біологічних наук, а соціальними системами – соціальних наук. У широкому розумінні управління становить функцію організованих систем різної природи, яка забезпечує зберігання їх певної структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх програми і цілей.

 

Отже,процес управління притаманний лише складним соціальним і несоціальним системам і є впорядкуванням системи.

Управління здійснюється за допомогою механізмів, які розташовані в самій системі, тому й управління виступає тут як самоуправління, що створює в ній дві підсистеми: керуючу – суб'єкт управління і керовану об’єкт управління.

 

Процес управління – це взаємодія двох взаємопов'язаних елементів (підсистем): суб'єкта управління та об'єкта управління.

Суб'єкти управління можуть бути індивідуальними (учитель, директор, майстер, батько, мати і т.д.) і колективними (колегія, рада, штаб і т.д.).

Об'єкти управління в соціальній системі можуть бути:

• суспільство, держава, окремі регіони;

• сфера людського буття і галузь виробництва;

• колектив підприємств, організацій, установ;

• спільність, група людей, окрема людина та ін.

 

В залежності від об’єкту управління треба розрізнювати три основних види управління (Рис. 1.1),відповідно до яких існують особливості управлінської діяльності:

 

 

Рис. 1.1. Види управління

 

- процеси управління у неживій природі ( у тому числі в технічних системах); управління виробничо-технічними процесами і фізичними тілами, системами машин, тобто управління технічними системами, здійснюється у системі "людина-машина", тому його називають управлінням речами. Ця галузь управління вивчається переважно технічними науками.

- процеси управління в живих організмах або системах (у біологічних системах). управління процесами, що відбуваються в живій природі і процесами, пов'язаними з життєдіяльністю організмів, відноситься до управління біологічними системами і здійснюється у системі "людина-природа". Ця галузь управління є предметом вивчення передусім природничих наук.

- процеси управління у суспільстві (в соціальних системах). Управління як вплив на людей, об'єднаних у соціальні групи з різними інтересами, тобто управління соціальними системами називають управлінням людьми або соціальним управлінням. Ця галузь управління є переважно предметом вивчення соціальних наук. Управління діяльністю людських колективів здійснюється в системі "суб'єкт-об'єкт", в якій суб'єкт є представником другого, його об'єктивно чи суб'єктивно делегованою частиною.

 

«Якщо для людини природно, що вона живе в суспільстві, то людям потрібно, щоб було в них те, чим суспільство керується... Управляти краще одному, аніж багатьом, адже вони тільки наближаються до того, щоб стати єдиним цілим».

Фома Аквінський «Про правління государів»

 

Отже,соціальне управління суттєво відрізняється від двох попередніх видів і головне, що відрізняє його від управління технічними та біологічними системами, це свідомий, цілеспрямований вплив на людей, на суспільні відносини.

Соціальне управління – свідомий, цілеспрямований вплив на соціальну систему в цілому або її окремі елементи на основі використання властивій системі об'єктивних закономірностей і тенденцій для досягнення найоптимальнішого функціонування і розвитку цієї системи та досягнення поставлених цілей.

Соціальне управління має своєю метою впорядкування організації системи, досягнення оптимального функціонування й розвитку, здійснення поставленої мети. Соціальне управління як атрибут суспільного життя виражається в ознаках, зумовлених загальними рисами, властивими управлінню як наукової категорії, а також особливостями організації суспільного життя.

Найбільш істотне значення мають такі з них:

1. Соціальне управління є тільки там, де є спільна діяльність людей. Управління організовує людей саме для спільної діяльності в певні колективи та організаційно їх оформляє.

2. Соціальне управління впорядкує дію учасників спільної діяльності. При цьому забезпечується узгодженість індивідуальних дій учасників спільної діяльності, а також виконуються спільні функції, необхідні для регулювання такої діяльності (наприклад, планування, координація, контроль тощо).

3. Соціальне управління має в якості головного об'єкта впливу поведінку (дії) учасників спільної діяльності, їх взаємини.

4. Соціальне управління є регулятором поведінки людей, тому що досягає цієї мети в рамках громадських зв'язків, які є по суті управлінськими відносинами. Вони виникають, насамперед, між суб’єктом і об'єктом у зв'язку з практичною реалізацією функцій соціального управління.

5. Соціальне управління базується на певній співпідпорядкованості учасників управлінських відносин, що означає, що суб'єкт управління формує і реалізує «панівну волю», а об'єкт підкоряється їй. Отже влада є специфічним засобом, що забезпечує дотримання волі керованих волі керуючих. Так відбувається вольове регулювання поведінки людей, а в умовах державної організації суспільного життя забезпечується необхідне «втручання» державної влади в соціальні відносини.

6. Соціальне управління має потребу в особливому механізмі його реалізації, який уособлює суб'єкти управління. У ролі таких виступає певна група людей, організаційно оформлена у вигляді відповідних органів управління (суспільних або державних), або ж окремі, уповноважені на це особи. Їх діяльність, що має специфічне призначення і особливі форми вираження, є управлінською.

 

Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина, властива у будь-якому людському колективу. Це – співробітництво людей всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність заради досягнення конкретних цілей, перетворює окремо взятих людей у колектив.

Уявімо, що зібралася група людей, кожен прагне до адекватної для всіх мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського формування). У який спосіб найкраще розв'язати спільну для всіх і для кожного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб – співробітництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і розв'язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні, фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільно діяти. Зробити це можна тільки одним шляхом, – впливаючи на кожну людину, щоб досягти усвідомлення кожним необхідності в спільній праці. В результаті будемо мати соціальну управлінську систему, де є суб'єкт, об'єкт і керуючий вплив.

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці об'єктивно породжує потребу управління. Водночас, ця потреба завжди виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності людей. Управління в даній ситуації являє собою засіб забезпечення спільної діяльності, умову її нормального функціонування.

 

Отже, соціальне управління у самому широкому розумінні – це механізм організації суспільних зв'язків. У такому сенсі можна говорити про те, що його завдання і функції практично виконують усі державні органи, незалежно від їх конкретного призначення, а також громадські об'єднання. Елементом системи соціального управління є також і місцеве самоврядування.

Соціальне управління в вузькому розумінні – це державне управління, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності, що відрізняє її від інших проявів (наприклад, законодавча, судова, прокурорська діяльність), а також від управлінської діяльності громадських об'єднань та інших недержавних формувань (трудові колективи, комерційні структури і т.п.).

Що стосується поняття управлінського впливу, то його визначають у літературі як дію, котра викликає зміну стану (параметрів, якостей) управління.

За своєю внутрішньою сутністю управлінський вплив являє три взаємозалежних між собою та послідовно перехідних один в одного етапи. По-перше, операційний етап, що полягає у впливі керівника на підлеглого; по-друге, процесуальний етап, що полягає у прийнятті або відкиданні підлеглим зробленого на нього впливу; нарешті, по-третє, результативний етап, що представляє відповідні реакції підлеглого на вплив керівника.

Структура управлінського впливу включає такі компоненти:

- суб'єкт (окремі особистості, група осіб, різні організації, що є провідною підсистемою в будь-якій системі управління);

- об'єкт (різноманітні соціально-психологічні явища та феномени – особистість, спільноти, їхній спосіб життя та діяльність із метою якісного та повного рішення завдань організації);

- способи впливу (традиційно виділяють чотири основних – проникнення, зараження, наслідування та переконання).

Соціальний управлінський вплив пов'язаний зі зміною змісту й реалізацією інтересів та потреб соціальних об'єктів (спільнот, соціальних груп, індивідів).

Суть управління найбільш адекватно визначається через термін "вплив", який вказує на головне в управлінні – момент впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей. Управління має місце тоді, коли деякий суб'єкт на щось впливає, щось змінює, перетворює, переводить з одного стану в інший, чомусь надає новий напрямок руху або розвитку, тому якщо немає дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної мети, то немає й управління.

Говорячи про соціальне управління, важливо мати на увазі, що внаслідок великої чисельності об'єктів існує декілька видів управління. До основних видів соціального управління (або управління соціальними системами) відносяться:державне управління; громадське управління; церковне управління; сімейне управління та ін.

Кожен з цих видів управління має свій власний об'єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо. В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління найважливішою частиною соціального управління є державне управління.

При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з ним як часткове і загальне.

Г. Атаманчук, в залежності від суб'єкта дії, що управляє, виділив наступні типи управління: державне управління (суб'єкт управління – держава), суспільне управління (суб'єкт управління – суспільство та його структури), менеджмент (суб'єкт управління – підприємець, власник).

Особливістю управління суспільством є існування двох механізмів управлінського впливу на власний розвиток: стихійного і свідомого. Класичним прикладом стихійного управління є ринкові відносини, передусім на тому етапі розвитку суспільства, коли воно ще не завершило індустріалізацію. Свідоме управління пов’язане з цілеспрямованою діяльністю людей.

Важливо зрозуміти,що управління пройшло свою історичну еволюцію від управління за допомогою емпіричних знань до наукового осмислення суспільних процесів і створення науки управління суспільством.

Тобто соціальне управління, в тому числі й державне як частину, можна поділити в залежності від основи формування її програм на:

Традиційнеуправління, яке базується переважно на політичних традиціях і звичаях, включаючи релігійні вірування. В якості прикладу можна навести монархічне правління;

Емпіричне управління застосоване на використанні в основному поточного практичного досвіду і урахування повсякденних потреб і інтересів суспільства, а також обґрунтування управлінських рішень здоровим глуздом (поглядами, що складаються стихійно). Типова модель емпіричного управління – дія за методом спроб і помилок;

Наукове управління здійснюється згідно з пізнаними об'єктивними соціально-економічними та політичними закономірностями. Воно є ідеалом сучасної практики управлінської діяльності.

Оскільки управління є ідеалом сучасної практики управлінської діяльності, то чи можуть використовуватись його традиційні та емпіричний види?

Так, і традиційний, і емпіричний види управління корисні в певних межах і використовуються в різному співвідношенні в реальному житті поруч з науковим управлінням. Одночасно слід підкреслити, що чим вищий рівень розвитку політичних та соціальних систем, тим більш значущим є місце наукового управління.

Таким чином, управління – це структура й функція з упорядкування, збереження і цілеспрямованого розвитку системи.

Перші спроби наукового обґрунтування державного управління були зроблені камералістами (у перекладі з німецької означає «наука державного управління») Австрії та Німеччини у XVII ст. Курс із даної науки читався у тогочасних університетах.

Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політичного блоку, економічної та фінансової політики. Мета камералістики – вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних галузей управління. З другої половини XIX ст. вона стала обов'язковим предметом і в університетах Росії.

 

Перша публікація з камеральних наук датується 1707 роком, коли вийшла книга «Трактат про поліцію» Ніколаса де ля Маре. У Німеччині протягом 1758-1764 років опубліковано кілька робіт з проблем державного управління А. Юсті, який разом з Ж. Пютером заклав основи камеральних наук. Але найвідомішим ученим-камералістом вважається Лоренц Штейн[1] – професор університету у Кіллі, праця якого «Теорія державного управління» у 8-ми томах побачила світ у 1866-1884 роках. Учні Л. Штейна, зокрема Л. Гумплович, не обмежувалися лише теоретичними узагальненнями в сфері державного управління, їхні праці стали основою практичних дій з перетворення колегіальних установ у міністерства, організації роботи зі службовцями.

 

Людвіг Гумплович (1838-1908) – австрійський і польський соціолог, економіст і юрист; визначний представник теорії завоювання. Основні праці Гумпловича: «Раса і держава», «Дослідження закону формування держави», «Загальне державне право», «Боротьба рас».

 

У 1898 р. вийшла книга «Теорія державного управління» американського вченого Р. Бентлі.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні – це здобуток новітнього часу. Термін політико-управлінські науки був уведений в 1930-1940 роках одним із засновників Чікагської школи політичного біхевіоризму Ґ. Лассуеллом. Нова галузь знань виникла в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нові відносини між людьми.

Однак, становлення сучасної науки державного управління це здобуток індустріального демократичного суспільства. З кінця 30-х – другої половини 50-х років формуються вихідні підходи і концепти науки державного управління (У 30-ті роки Гарольд Лассуелл запроваджує термін політико-управлінські науки (Pоliсу Sсіеnсеs) як самостійну галузь соціального знання; Ге́рберт Са́ймон пропонує створити адміністративну науку (аdministrative science) і у 1947 р. видає монографію «Адміністративна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в адміністративних органах»). З кінця 50-х – 70-ті роки йде процес інституціоналізації напряму як університетської навчальної і наукової дисципліни («За новаторські дослідження процесу прийняття рішень у рамках економічних організацій» Г. Саймон отримує Нобелевську премію з економіки за 1978 р.). У 80-90-ті роки відбувається розвиток теоретичних та емпіричних напрямів нової науки (державного управління), диференціація і спеціалізація напрямів і підгалузей (під впливом ідей Г. Саймона з’являється концепція так званого нового державного управління (new рublic management).

Учені виділяють три етапи у невеликій історії становлення сучасної науки державного управління:

- формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х – друга половина 50-х років);

- інституціоналізація напряму як університетської навчальної і наукової дисципліни (кінець 50-х – 70-ті роки);

- розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціація і спеціалізація напрямів і підгалузей (80-90-ті роки).

З метою інтернаціоналізації та стандартизації державного управління у 1999 р. утворено Європейську асоціацію з акредитації державного управління (ЕАРАА). Сьогодні ідентифіковано понад 140 журналів, що є фаховими з державного управління. Накопичений досвід у сфері державного управління в Північній Америці дав підстави для видання серії книг під загальною назвою «Класики державного управління».

Державне управління, як вже відзначалося, це специфічний тип соціального управління. Це пояснюється низкою притаманних лише йому властивостей.

Можна виділити три такі основні властивості. По-перше, державне управління спирається на державну владу, яка є легітимною, тобто має правову обумовленість. По-друге, воно охоплює всі сферисуспільства. По-третє, оскільки держава як складне явище є певною впорядкованою системою, то виступаючи в якості суб'єкта управління, вона надає і державному управлінню властивість системності. Наявність якої надає державному управлінню необхідну узгодженість, координацію, субординацію, певну цілеспрямованість, раціональність і ефективність.

Виходячи з цього можна дати наступне визначення державного управління, охарактеризувавши його як свідомий практичний, організуючий та регулюючий вплив держави через систему її органів на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення, що спирається на її владну силу.

Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів. Термін “державне управління” широко використовується у законодавстві (в тому числі й конституційному), а також у науковій та навчальній літературі колишнього СРСР і ряду зарубіжних країн. Після розпаду СРСР виникли незалежні держави, які почали будувати свої правові системи на нових принципах.

Найважливішим з них став принцип здійснення державної влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. 6 Конституції України. З урахуванням цього у тексті останньої вживається термін “органи виконавчої влади” (ст. 106), “місцеві органи виконавчої влади”(ст. 120). Термін же “державне управління” не використовується.

 

Поняття “ орган виконавчої влади ” є похідним від ширшого поняття “державний орган” (або “орган державної влади”). Тобто орган виконавчої влади є окремим видом державних органів він створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності; виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків); реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм; має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.

“ Місцеві органи виконавчої вла ди” – це місцеві державні адміністрації (місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції) та територіальні органи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції).

 

Будучи частиною соціального управління, державне управління зберігає його характеристики. Водночас, воно має численні особливості, що відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний вид управління.

Ці особливості дістають вияв у основних компонентах системи державного управління (суб’єкті, об’єкті, керуючому впливі) та інтегрованих властивостях, що притаманні йому як системі управління.

Головна особливість суб’єкта – це, те що ним є держава в цілому. В управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів.

Особливістю останніх, як безпосередніх суб’єктів державного управління, такі:

- вони формуються державою (з волі держави);

- наділені державно-владними повноваженнями;

- здійснюють управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об’єкта – це, те що ним є організоване суспільство в цілому. Безпосередніми об’єктами, на які справляє вплив той або інший конкретний суб’єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Головна інтегративна якість системи – реалізація у повному обсязі загальнодержавних інтересів у сфері соціального управління. Визначальна особливість керуючого впливу є те, що йому притаманний державно-владний характер (він містить веління держави, обов’язкове до виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій формі (система норм, система актів, пов’язаних з їх застосуванням, сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має безперервний характер. Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізнаних) закономірностей.

Форма державного правління –це спосіб організації державної влади, зумовлений принципами формування і взаємовідносин вищих органів держави.

Виділяють 5 ознак державного управління:

1) Виконавчо-розпорядчий характер. Органи, які здійснюють державне управління – це насамперед виконавчі структури, на які покладено обов’язок реалізувати (виконувати) рішення, які приймаються законодавчою владою. Розпорядча діяльність управлінських структур дістає вияв у прийнятті загальнообов’язкових приписів (закріплених в указах, постановах, інструкціях, протоколах, тощо), в організації виконання цих приписів, а також у здійсненні контролю за цим процесом.

2) Підзаконність. Під підзаконністю державного управління розуміють те, що його цілі, сфери його впливу, основні форми і методи державного управління визначаються на законодавчому рівні.

3) Масштабність та універсальність. Виявом масштабності та універсальності державного управління є те, що органи державного управління, здійснюючи управлінську діяльність, справляють вплив на всі сфери соціального життя.

4) Ієрархічність. Ієрархічність державного управління в тому, що органи, які його здійснюють, мають систему нижчестоящих, підпорядкованих їм інстанцій.

5) Безпосередньо організаційний характер. Безпосередньо організаційний характер державно управлінської діяльності полягає в тому, що в процесі виконання і розпорядження на різних рівнях організується спільна діяльність людей.