Основи побудови організаційної структури державного управління.

 

Структура органів державного управління встановлюється Конституцією України і деталізується в окремих законах і актах державного управління. Структура органів державного управління постійно розвивається і удосконалюється відповідно до зміни завдань і функцій держави, розвитку демократичних процесів у суспільстві. Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов і факторів, а саме:

• конституційно визначеної форми держави;

• конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;

• демократизму і стилю державного управління;

• державної політики;

• стану і розміщення об'єктів управління;

• компетентності управлінських кадрів;

• інформаційного забезпечення державного управління.

Організаційна структура управління – упорядкована сукупність органів структурних підрозділів організації, їх підпорядкованість, субординація, відносини між ними, які дають змогу досягти поставленої мети. Потрібно розрізняти поняття організаційної структури управління та поняття структури організації. Організаційну структуру управління утворюють:

- кількість і види ланок управління на кожному рівні;

- розміщення (взаємне розташування), зв'язки і підпорядкованість цих ланок;

- обов'язки, завдання, права, повноваження і відповідальність кожної ланки;

- чисельність і професійно-кваліфікаційний склад працівників;

- ступінь централізації та децентралізації функцій менеджменту.

Для відображення структурних взаємозв’язків основних рівнів та підрозділів організації, їх підпорядкованості на практиці використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур:

- лінійна організаційна структура;

- функціональна організаційна структура;

- лінійно-функціональна організаційна структура;

- лінійно-штабна організаційна структура;

- дивізіональна організаційна структура;

- програмно-цільова організаційна структура;

- матрична організаційна структура.

Лінійна організаційна структура являє собою структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади – ієрархічна піраміда, тобто систему управління, в якій кожний підлеглий має тільки одного керівника і в кожному підрозділі виконується весь комплекс робіт, пов’язаних із його управлінням (Рис. 4 .1).

Рис. 4.1. Схема лінійної організаційної структури

 

Переваги:

- чіткість і простота взаємодії і управління;

- єдність і чіткість розпорядництва;

- узгодженість дій виконавців;

- надійний контроль та дисципліна;

- чітко виражена відповідальність;

- оперативність у прийнятті рішень;

- особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу

- оперативність прийняття та виконання управлінських рішень;

- економічність за умов невеликих розмірів організації.

Недоліки:

- високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління;

- обмеження ініціативи працівників нижчих рівнів;

- перевантаження інформацією вищого керівництва;

- можливість необґрунтованого збільшення управлінського апарату;

- ускладнені зв'язки між підрозділами;

- концентрація влади в управлінській верхівці;

- слабо виражені зворотні зв'язки.

Функціональна організаційна структура передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.

Перевагами цієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю.

До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; довго тривалість процедур прийняття рішень (рис. 4.2).

Завдяки спеціалізації функціональних керівників виникає можливість управління великою кількістю виконавців (зменшується кількість рівнів управління).

 

 

Рис.4.2. Схема функціональної організаційної структури

Переваги:

· спеціалізація функціональних керівників;

· інформаційна оперативність;

· розвантаження вищого керівництва.

Недоліки:

· порушення принципу єдиноначальності;

· складність контролю;

· недостатня гнучкість.

Лінійно - функціональна організаційна структура – комбінація лінійної та функціональної структур, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією (Рис. 4.3).

Основний принцип – розмежування повноважень і відповідальності за функціями та прийняття рішень по вертикалі. Управління здійснюється за лінійною схемою, а функціональні підрозділи допомагають лінійним керівникам у вирішенні відповідних управлінських функції.

Переваги

· більш глибока підготовка рішень, що пов'язано зі спеціалізацією працівників;

· звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем;

· можливість залучення консультантів та експертів.

Недоліки:

· складність взаємодії лінійних і функціональних керівників;

· відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні;

· недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере;

· надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації1.

· перевантаження керівників в умовах реорганізації;

· опір змінам в організації.

Рис.4.3. Схема лінійно-функціональної організаційної структури

 

Лінійно-функціональна оргструктура застосовується при вирішенні задач, які постійно повторюються. Вона ефективна для масового виробництва зі стабільним асортиментом продукції і незначних змінах технології виробництва.

Лінійно - штабна організаційна структура – різновид лінійної оргструктури. Для розвантаження вищого керівництва створюється штаб, до складу якого включають фахівців із різних видів діяльності (Рис. 4.4).

Рис.4.4. Схема лінійно-штабної організаційної структури

Переваги:

- чіткість і простота взаємодії;

- надійний контроль та дисципліна;

- оперативність прийняття та виконання управлінських рішень.

Недоліки:

- обмеження ініціативи працівників нижчих рівнів;

- можливість необґрунтованого збільшення управлінського апарату.

Дивізіональна організаційна структура. Перехід до цієї структури означає децентралізацію оперативних функцій управління, що передаються виробничим підрозділам (дивізіонам), та централізацію загальнокорпоративних функцій управління (фінансова діяльність, розробка стратегії) на вищому рівні управління (Рис. 4.5)

Рис 4.5. Схема дивізіональної організаційної структури

Переваги:

- оперативна самостійність підрозділів;

- підвищення якості рішень;

- внутрішньофірмова конкуренція.

Недоліки:

- дублювання функцій управління на рівні підрозділів;

- збільшення витрат на управління.

Дивізіональна організаційна структура відповідає умовам динамічного середовища та організаціям із великою кількістю виробництв, життєвий цикл яких відносно тривалий.

Програмно-цільова організаційна структура передбачає постійну зміну ролі і місця керівника програми, тобто керівник змушений гнучко пристосовуватись до нових умов, цілей, завдань [68, с. 53].

Переваги програмно-цільової організаційної структури:

- забезпечує комплексний системний підхід до вирішення певної проблеми;

- сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних, фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем;

- можливість залучення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань і заходів програми.

Недоліки:

- труднощі узгодження цілей та заходів, що реалізуються в рамках окремих програм;

- зацікавленість у реалізації тільки тих цілей, що визначені в програмі;

- відсутність належного взаємозв'язку між розробниками і виконавцями програми.

Матричний тип організаційної структури – сучасний ефективний тип організаційної структури управління, який створюється шляхом суміщення структур двох типів: лінійної та програмно-цільової. Високий ступінь адаптації забезпечується тимчасовим характером функціонування структурних одиниць – проектних груп (Рис. 4.6).

Відповідно до лінійної структури (по вертикалі) будується управління окремими сферами діяльності: науково-дослідною, виробничою, збутовою, постачальницькою. Відповідно до програмно-цільової структури (по горизонталі) організується управління програмами (проектами, темами).

При матричній структурі управління в процесі визначення горизонтальних зв'язків необхідні:

- призначення керівника програми (проекту), його заступників в окремих підсистемах відповідно до структури програми;

- призначення відповідальних виконавців в кожному спеціалізованому підрозділі;

- організація спеціальної служби управління програмою.

Рис. 4.6. Схема матричної організаційної структури

 

Для забезпечення діяльності в межах матричної структури необхідно провести зміни в організаційній структурі: створити в основній компанії спеціальні цільові підрозділи, які б об'єднували провідних спеціалістів для спільної розробки основних ідей програми.

При матричній структурі управління керівник програми (проекту) працює з безпосередньо не підпорядкованими йому спеціалістами, які залежать від лінійних керівників. Він в основному визначає, що і коли повинно бути зроблене в межах конкретної програми.

Переваги матричної структури:

· можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються;

· підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами;

· раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності;

· підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва;

· посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми;

· скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень;

· підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому і її складових.

Недоліки:

- обмежена сфера застосування;

- конфлікти між функціональними керівниками і керівниками проектів

- складна система субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов'язані зі встановленням завдань та розподілом часу на їх виконання;

- наявність надмірної змагальності між керівниками програм;

- труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.

Проблеми, які виникають при встановленні пріоритетів завдань і розподілі часу роботи спеціалістів над проектами, можуть порушувати стабільність функціонування організації та ускладнювати досягнення її стратегічних цілей. З метою забезпечення координації робіт в умовах матричної структури центр управління програмами повинен пов'язувати виконання управлінських процедур окремими підрозділами. Матричні структури управління, які доповнили лінійно-функціональну організаційну структуру управління новими елементами, відкрили якісно новий напрям у розвитку найбільш активних та динамічних проблемно-цільових та програмно-цільових організаційних форм управління, спрямованих на піднесення творчої ініціативи керівників і спеціалістів і виявлення можливостей значного підвищення ефективності виробництва.

Перераховані організаційні структури не забезпечують повної відповідності між реалізованою стратегією і структурою. Тому для ефективної підтримки реалізації обраної стратегії деякі організації використовують два і більше типи організаційних структур одночасно. Інші організації на доповнення до існуючої структури управління створюють спеціальні координаційні механізми, які потрібні для ефективного виконання стратегії, у вигляді проектних груп, груп з виконання міжфункціональних завдань, венчурних груп, незалежних робочих груп, груп з реалізації процесу, а також окремих менеджерів із зв'язку зі споживачами.

 

Запитання для самоконтролю:

1. Які сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління Ви можете назвати?

2. Охарактеризуйте унітарну та федеративну організацію державного управління; поясніть, у чому полягає їх відмінність.

3. Визначить переваги і недоліки унітарної та федеративної організації державного управління.

4. Поясніть, які фактори визначають побудову організаційної структури управління.

5. Назвіть типи організаційних структур державного управління?

Словник термінів:

Органи державної влади – передбачена Конституцією України система установ, що здійснюють публічну політичну владу на засадах поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Організаційна структура (від лат. structura – будова, розташування, порядок) – структура, що відображає синтез взаємозв’язків різних елементів, що функціонують для досягнення поставленої мети.

Організаційна структура державного управління – сукупність управлінських елементів (підрозділів, рівнів тощо), між якими формуються і підтримуються організаційні взаємозв'язки в межах відповідної управлінської системи, що забезпечують ефективність її функціонування, метою якої є реалізація функцій державного управління.

Матеріали для семінарського заняття:

Завдання № 1.

Виразіть своє відношення до тези: "Класифікація об'єктів державного управління залежить від статусу і форми держави, а також від характеру самої системи державного управління".

Завдання 2.

Заповнити таблицю:

Вид організаційної структури	Переваги	Недоліки
Лінійна
Функціональна
Лінійно-функціональна
Дивізіональна
Матрична

 

Завдання 3.

Розкрийте зміст і зобразіть схематично співвідношення понять: “організаційна структура державного управління”; “функціональна структура державного управління”; організаційно-функціональна структура державного управління”.

Завдання 4.

Проаналізуйте і оцініть на конкретному прикладі (з власної практики або відомий Вам факт) застосування принципів у процесі структурних змін в системі органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Завдання 5.

Вкажіть та проаналізуйте статті Конституції України, які безпосередньо впливають на побудову організаційної структури державного та регіонального управління.

Завдання 6.

Які статті Конституції України визначають елементи лінійної основи організаційної структури державного управління?

Тестові завдання для перевірки знань:

1. Система – це сукупність елементів:

а) певним способом упорядкованих, пов’язаних із загальною функцією, взаємодія яких породжує нову якість, не притаманну окремим елементам;

б) пов’язаних з управлінською діяльністю;

в) які мають загальне цільове спрямування;

г) що мають єдину організаційну структуру;

д) які взаємодіють із зовнішнім середовищем.

2. Зміст динамічності системи державного управління – це здатність:

а) динамічно вирішувати завдання, що виникають;

б) терпіти зміни під впливом збурюючих факторів;

в) залишатися у визначеному якісному стані, незважаючи на збурюючий вплив;

г) динамічно підпадати під зовнішній вплив.