Забезпечення законності в державному управлінні.

 

Забезпечення законності в державному управлінні забезпечується системою організаційно-правових засобів, яка повинна не допустити будь-якого роду відхилення від вимог законності в діяльності органів виконавчої влади й посадових осіб, вчасно виявити такого роду відхилення, якщо вони мають місце, усувати виявлені порушення законності (наприклад, скасувати неправомірний правовий акт управління), тобто відновлювати порушені при цьому права й законні інтереси, залучати до встановленої відповідальності винних у порушенні законності, а також вживати необхідні заході, що забезпечують недопущення надалі відхилень від вимог законності.

Отже, забезпечити законність в державному управлінні може тільки узгоджена система зусиль всього суспільства, кожної людини з використанням ними всього арсеналу засобів «боротьби» за законність.

Система реалізація законності в державному управлінні вбирає в себе загальні умови законності та спеціальні юридичні або організаційно-правові засоби забезпечення законності.

До загальних належать: а) політичні; б) економічні; в) організаційні; г) ідеологічні.

До спеціальних юридичних засобів належать: організаційно-структурні формування (система державних органів та позадержавних структур в обов’язки яких входить підтримання належного рівня законності); організаційно-правові методи (напрямки діяльності організаційно-структурних формувань та використовувані ними прийоми і способи забезпечення законності).

«Система засобів забезпечення законності» – це «сукупність завдань, функцій, повноважень, форм, методів і порядку такої діяльності» [5, с. 348].

Дослідники наголошують, що законність в державному управлінні залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків забезпечують такі способи:

а) контроль;

б) нагляд;

в) звернення до державних органов [4; 5, с. 348, 4, с. 239; 4, с. 195; 60, с. 524; 24, с.19] (з заявами, пропозиціями, скаргами з питань забезпечення законності).

 

Способами забезпечення законності зазначають В. Колпаков та О. Кузьменко є «види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються». Колпаков В. К. Адміністративне право України: підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.

 

Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів (засобів) є надійною гарантією забезпечення законності в державному управлінні. В той же час, як вірно відзначає В. Гаращук, «означені способи, безумовно, не є вичерпними, оскільки у юридичній науці до таких відносять й інші» [24, с. 19].

Наприклад, у теорії права юридичні гарантії забезпечення законності, які фактично ототожнюються із способами (засобами) забезпечення законності класифікуються за суб’єктами їх застосування, характером юридичної діяльності, за онтологічним статусом.

Так, за суб’єктами застосування їх поділяють:

на парламентські, президентські, судові, прокурорські, муніципальні, адміністративні (управлінські), громадські, міжнародні тощо;

за характером юридичної діяльності:

на правотворчі, правороз’яснювальні, правозастосувальні, правореалізаційні;

за онтологічним статусом у правовій системі:

на нормативно-документальні (правові акти: нормативно-правові акти, інтерпретаційні акти, індивідуальні акти застосування права) і діяльнісні (практична діяльність по застосуванню норм права і реалізації норм права) [108, с. 118].

До засобів забезпечення законності в державі належить побудова державної влади. З одного боку, по горизонталі державна влада поділяється на законодавчу, виконавчу та судову. З другого існує поділ по вертикалі, що потрібує формуванню між її підсистемами необхідних стримань і противаг, а також відносин взаємного контролю [33, с. 125]. Таким чином, законність має місце тоді, коли жодна структура влади не може перевищувати своїх повноважень і буде, у випадку таких спроб, спільними діями інших структур влади підпорядкована закону.

 

Стримання і противаг (англ. checks and balances) – засоби забезпечення принципу поділу влади в організації і діяльності органів державної влади. Ідея зародилася у США в процесі розробки Конституції. Поняття було сформульовано пізніше – на поч. ХІХ ст. Прихильники цієї ідеї ставили за мету встановити такі зв'язки, насамперед між законодавчою владою (Конгресом США) і виконавчою владою (президентом), завдяки яким кожен з них мав би можливість запобігти спробам узурпації або надмірної концентрації влади іншим. Шаповал В. М. Конст. право зарубіж. країн. К., 1997.

В демократичній державі кожна з гілок влади має відповідні функціональні та цільові орієнтири, а також специфічні форми діяльності. Судова влада виокремлюється такою формою діяльності як правосуддя, що передбачає розгляд і розв’язання на основі чинного законодавства економічних, політичних, управлінських та інших спорів, сторонами у яких можуть бути громадяни, їх об’єднання, юридичні особи, державні органи і органи місцевого самоврядування.

 

Правосуддя – це специфічна діяльність держави, яку проводять суди у встановленій законом процесуальній формі. Правосуддя в Україні регулюється ст. 124-131 Конституції України, законодавством про судоустрій, конституційне, цивільне, кримінальне та арбітражне судочинство. Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами.

 

При цьому найголовнішою суспільною роллю судової влади в демократичному суспільстві необхідно визнати забезпечення панування права в ході розв’язання різноманітних юридичних конфліктів [110].

Судова влада – це права судових органів, якими вони наділені по закону, можливість здійснювати широкі юрисдикційні повноваження; це правовий статус судів, їх місце як особливих органів державної влади. Також термін «судова влада» включає в себе само здійснення владних судейських повноважень. Судова влада має визначальну роль у забезпеченні законності в державному управлінні. Вона здійснює судовий контроль під час розгляду справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).

Визначальна роль судової влади в державному управлінні полягає втому, що:

по-перше згідно ст. 125 Конституції, судова система України будується за принципом територіальності та спеціалізації. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, а вищими судовими органами спеціалізованих судів – відповідні вищі суди;

по-друге органи судової влади мають особливий статус, що робить її функціонування незалежним від інших підсистем державної влади і перетворює їх на справжнього стража законності. В ст. 124 Конституції України зазначається: «Правосуддя в Україні здійснюється винятково судами. Делегування функцій судів, а також присвоєння цих функцій іншими органами або посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі»;

по-третє важливу роль для забезпечення законності в державному управління має Конституційний Суд України, який є особливим видом судового контролю. Згідно зі статтею 147 Конституції України «Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України й дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України»;

по-четверте взаємодія та взаємозалежність судової влади з іншими гілками влади має такі особливості, як невтручання законодавчої та виконавчої влади в сферу діяльності суддів на підставі положень ст.126 Конституції України про незалежність суддів у будь-який спосіб і створення необхідних умов для здійснення правосуддя у повній відповідності із законом.

Також судова влада контролює законність здійснення органом державного управління дій у межах повноважень, наданих йому законом. Для суду є важливими наступні моменти: 1) чи виданий акт компетентним органом і у відповідній формі; 2) чи дотримані матеріально-правові і процесуальні норми; 3) чи відповідає акт меті, яку переслідує закон; 4) що саме суперечить матеріальному праву рішенні органу влади, що оскаржується. Отже, рішення суду повинне містити лише висновок про законність дій і рішень що оскаржуються, і про необхідність їх відміни в разі обґрунтованості скарги. Суд лише залишає акт, що оскаржується в силі або визнає його недійсним і зобов’язує орган, посадову особу задовольнити вимоги громадянина, вирішивши питання за суттю [110, с. 365].

Особливим видом забезпечення законності з боку держави є нагляд прокуратури ([61, с. 663-664]. Його роль за законністю в державному управлінні, в сучасних умовах розбудови правової держави постійно підвищується.Прокуратура України є єдиною централізованою системою (не є органом державної влади), яка відповідно до Конституції України (ст. 121) та законів України («Про прокуратуру) здійснює обвинувальну, представницьку та наглядову функції.

Закон України «Про прокуратуру» надає прокуратурі право здійснювати нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного й господарського управління та контролю, урядом АРК, місцевими радами та їх виконавчими й розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами. Як зазначає М. Руденко, прокурорський нагляд є «видом (частиною) державного контролю в цілому» [112, с. 30].

Повноваження прокурора знаходять своє відображення у вказівках і вимогах усунути порушення нормативного акту, тобто «прокурор виконує конкретну державну функцію, в якій закладено певний чітко виражений державний інтерес (нагляд за виконанням законів) і яка однаково необхідна на всій території нашої країни» [112, с. 30]. Прокурор не має ніяких управлінських повноважень щодо піднаглядного органу, отже рішення, які видає прокурор, управлінським назвати не можна. Як орган вищого нагляду, який не входить до системи виконавчої влади, прокуратурі надано право здійснювати нагляд за законністю дій всіх органів, що самі повинні забезпечувати законність на території України.

Згідно Закону «Про внесення змін у деякі законодавчі акти з питань удосконалення діяльності прокуратури» від 18.09.2012 № 5288-VI, який набув чинності з 1 грудня 2012 р. прокуратура позбавлена повноважень по виданню обов'язкових для виконання актів прокурорського реагування. При цьому встановлюється єдиний акт прокурорського реагування на виявлені порушення закону у вигляді подання (до цього було: подання, протест, припис), винесення якого не буде спричиняти зупинку дії нормативно-правових актів, припинення певної діяльності, необхідність здійснення дій або безумовне усунення порушень, що мають місце, на думку прокурора. Тобто тепер припинення підприємницької діяльності з ініціативи прокурора може бути здійснене лише за результатами змагального судового розгляду.

За словами Радника Президента України – Керівника Головного управління з питань судоустрою АПУ Андрія Портнова, норми цього закону вимагають, щоб повноваження прокурора щодо виявлення порушень закону здійснювалися виключно після ухвалення мотивованої постанови, з чітким наведенням підстав для їх здійснення. Передбачений законом обов’язок надання такої постанови особі, щодо якої здійснюється перевірка та закріплене за нею право на оскарження цієї постанови у суді, також сприятиме посиленню судового контролю за діяльністю органів прокуратури, – додав він [105].

Закон також забороняє проведення прокурорської перевірки за заявами й зверненнями фізичних й юридичних осіб (крім тих, які містять повідомлення про злочин) до їхнього попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування або ж неприйняття ними у встановлений термін рішень із цих питань.

Введене обмеження на безмежний до цього перелік підстав для представництва прокуратурою інтересів громадянина в суді. Тепер підставою для представництва буде лише фізична неспроможність громадянина, неповноліття, похилий вік, недієздатність або обмежена дієздатність самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження.

Крім цього, змінений порядок подання прокурором заяви про перегляд судового рішення по нововиявлених обставинах: відтепер право на подання заяви про перегляд судового рішення на цих підставах у цивільних, господарських, адміністративних справах надано лише генеральному прокуророві, його першому заступникові й заступникам, прокуророві Криму, областей, Києва й Севастополя, а прокурори нижчого рівня такого права втратяться.

Органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, міністерства, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації)займають особливе місце в підтриманні законності в державному управлінні. Засоби які використовують органи виконавчої влади для забезпечення законності в державному управлінні зводяться до того, що в даній системі створюються контрольні механізми, які дають змогу відстежувати управлінські рішення та дії під кутом зору їх відповідності законам та іншим нормативним правовим актам.

В умовах розбудови демократичної, правової, соціальної держави зростає роль у забезпеченні законності в державному управлінні громадського контролю, який є важливою формою реалізації демократії і способом залучення громадян до управління суспільством та державою.

Згідно Конституції України (ст. 38) «громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування». По суті громадяни мають право запобігати порушенням у сфері державного управління за допомогою засобів суспільного впливу. Вони мають право захищати свої законні інтереси, конституційно гарантовані права та свободи й активно виступати проти порушень норм, вимог законності в рішеннях і діях органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх керівників та інших посадових осіб.

Відмінність громадського контролю, як засобу забезпечення законності в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування полягає насамперед у тому, що всі суб'єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не держави, тому їх контрольні повноваження зазвичай не мають юридично владного змісту, а рішення за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер [76, с. 228].

Наслідком законності є встановлення у суспільному житті правопорядку. Правопорядок – це стан впорядкованості, організованості суспільних відносин, який складається за умов законності. Отже «правопорядок» – це система стабільних правових зв'язків і відносин, що є в державі, суспільстві, між людьми, які забезпечують їх потреби, інтереси та цілі, а також сприяють гармонізації та раціоналізації суспільного розвитку. Правопорядок як динамічна система вбирає в себе всі впорядковуючи засади правового характеру. Його змістом є система правових і не правових елементів, властивостей, ознак, процесів, що сприяють встановленню і підтримці правомірної поведінки суб'єктів, тобто такої поведінки, яка врегульована нормами права і досягла цілей правового регулювання.

Правопорядок – це законність у дії, якщо поведінка суб'єктів є правомірною. В ст. 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Законність – це засіб встановлення правопорядку, це механізм «законного» пристосування законів до конкретних відносин конкретних осіб у конкретних умовах.

Отже, можна стверджувати, що правопорядок є реальне повне і послідовне здійснення всіх вимог законності та принципів права. Що стосується гарантії забезпечення законності в державному управлінні, то під нею одні дослідники розуміють «умови суспільного життя і заходи, що вживаються державою для забезпечення режиму законності і стабільного правопорядку» [115]; другі ««систему засобів, з допомогою яких у суспільному житті впроваджується, охороняється і у випадку порушення відновлюється законність» [67, с. 84]; треті вважають, що – це «обумовлені закономірностями суспільного розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності» [5, с.345].

На нашу думку – «гарантії забезпечення законності в державному управлінні» – можна визначити, як «систему юридичних засобів, способів, прийомів і методів, які закріплені в діючих законах і підзаконних актах, з допомогою яких у суспільному житті впроваджується, охороняється і у випадку порушення відновлюється законність, які сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства і добробуту народу.

Гарантії законності поділяються на загальносоціальні, тобто такі, що залежать від стану суспільства в цілому чи в окремих його аспектах, вони бувають економічні, політичні, ідеологічні; та спеціальносоціальні, або юридичні (передбачені законом спеціальні засоби впровадження, охорони та відновлення законності). Види юридичних гарантій законності:

Таким чином, гарантії забезпечення законності в державному управлінні – це діяльність відповідних державних формувань, спрямована на недопущення порушень в діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових осіб.