Унітарна та федеративна організація державного управління.

 

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій, або державний лад.

Форма державного устрою – це спосіб територіально-політичної організації держави. За формою державного устрою держави поділяються на дві групи – унітарні (прості) і федеративні (складні).

Поділ об’єднань держав на дві головні групи – „унітарії” та „федерації” запропонував класик міжнародного права нідерландський правознавець Гроцій у своїй праці „Три книги про право війни та миру”, надрукованій у 1625 р.

Денисов В. Н. Гроцій // Юридична енциклопедія: [у 6 т.]. – К.: „Українська Енциклопедія” ім. М. П. Бажана, 1998-2004 / редколегія Юридичної енциклопедії: Ю. С. Шемшученко (голова) [та ін.] / В. Н. Денисов. – Т. 1 / [редколегія 1го тому Ю. С. Шемшученко (голова) та ін.]. – 1998. – 670 с.

 

Згідно Конституції Україна унітарна держава (Конституція України, ст. 2, ст. 132, ст. 133), яка має в своєму складі Автономну Республіку Крим (АРК) (Конституція України, ст. 134, ст. 135, ст. 139). Автономія – надання певним регіонам держави прав на самоврядування в адміністративній сфері. Характерні ознаки автономії: дія на території автономії разом з загальнодержавними законами і законів автономії з певного кола питань; формування незалежно від центру власного автономного уряду і парламенту.

Автономна Республіка Крим має певні ознаки державного утворення (конституція, державна символіка, уряд, парламент), але цим не визнається. Це відбувається тому, що статут і статус автономії розробляє і встановлює центр. Крім того, автономний парламент, уряд та інші органи здійснюють свою діяльність під наглядом центру, а „автономні закони” можуть бути скасовані в разі їх протиріччя з загальнодержавними законами. Отже „Автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті країни, не перетворює її на федерацію, хоч і відкриває простір широкій ініціативі, активній участі регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів. Автономні територіальні утворення державними або територіально державними утвореннями вважатися не можуть – адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету” [65, с. 24].

 

Унітарна (від лат. unitas – єдність) держава – єдина централізована держава, відрізняється політичною єдністю, неподільністю, тобто держава не розділена на самоврядні одиниці, якої мають ознаки суверенітету. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

1. Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) – національної, територіальної, культурної).

2. Єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень.

3. Єдина система вищих органів державної влади – глава держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни.

4. Єдина система права і судова система (у тому числі – єдине громадянство).

5. Єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші системи.

Пархоменко Н. М. Унітарна держава // Великий енциклопедичний юридичний словник / [За ред. акад. Ю. С. Шемшученка] / Н. М. Пархоменко. – К.: ТОВ „Видавництво „Юридична думка”, 2007. – 992 с.

Відмінність між адміністративними й політико-адміністративними одиницями полягає в тому, що останні мають ті чи інші ознаки власної державності і виступають як автономні утворення. За своєю юридичною природою автономія є самоврядуванням населення на частині території держави, що виявляється у наданні органам автономії законодавчих повноважень з питань місцевого значення. Правовий статус автономних одиниць відмінний від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць. Найчастіше цей статус надається лише окремим частинам держави, хоча існують і такі країни, вся територія яких складається з автономних утворень (Іспанія, Італія).

 

Основними ознаками України якунітарної держави є:

- Україна має власну територію, яка є єдиною, неподільною, недоторканною і цілісною (ст. 2 Конституції);

- Україна має свої державні кордони, зміна яких, як і зміна території України, без згоди народу України не дозволяється (ч. З ст. З і ст. 17 Конституції);

- Україна, як незалежна держава розробляє і приймає свою Конституцію (Преамбула Конституції);

- Україна має власну систему законодавства, на її території забезпечується верховенство права (ст. 8 Конституції);

- Україна має власні законодавчі, виконавчі і судові органи (ст. 6 Конституції);

- в Україні існує єдине громадянство (ст. 4 Конституції);

- в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції);

- державною мовою України є українська мова (ст. 10 Конституції);

- Україна має власні державні символи (ст. 20 Конституції);

- віданню України підлягає визначення обласного, районного поділу і вирішення інших питань адміністративно-територіального устрою.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування.

При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.

Так, можна виділити два різновиди унітарної держави: централізована і децентралізована унітарна держава.

• Централізація – це концентрація прав прийняття рішень, зосередження прав прийняття рішень, зосередження владних повноважень на верхньому рівні керівництва.

Децентралізація – це передача або делегування відповідальності за прийняття ключових рішень, а також передача відповідно до цієї відповідальності прав на нижчі рівні управління.

 

У централізованих унітарних державах усі ланки адміністративно-територіального поділу призначаються "зверху" представниками уряду або президента, які одноособово здійснюють управління на місцях (управителі в Болгарії, воєводи у Польщі). Централізована унітарна держава характеризується досить значним одержавленням місцевого життя, підпорядкованістю органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади на місцях (так звана адміністративна і фінансова опіка).

Децентралізація означає, що в рамках централізованої держави утворюються самостійні одиниці як носії місцевого самоврядування (громади, комуни). В межах місцевих та регіональних утворень їм передаються функції нормотворчості та управління. Демократичні вибори до місцевих та регіональних парламентів забезпечують необхідну демократичну легітимацію їх юридичних та адміністративних функцій. Наслідком децентралізації є місцева та регіональна автономії, право на самоврядування для вирішення проблем місцевого або регіонального значення. У децентралізованій унітарній державі управління в межах адміністративно-територіальних одиниць здійснюють виборні представницькі органи або посадові особи, яких обирає населення (Велика Британія, штати США, провінції Канади та ін.).

Децентралізована унітарна держава передбачає регіональну або обласну автономію з деякими законодавчими прерогативами, власним бюджетом, чітко передбаченими законом (Італія, Японія). У ній діють три владні структури: державна адміністрація, регіональна влада і місцеве самоврядування.

У відносно децентралізованої унітарної державі у провінціях, департаментах утворюються два органи: посадова особа, яка призначається урядом або президентом (префект) як представник державної влади, і орган місцевого самоврядування – рада, яку обирає населення і яка у свою чергу обирає мера (Франція). Отже, залежно від ступеня централізації Україну можна віднести до числа відносно децентралізованих унітарних

Федерація (від лат. Гоесіегаііо – об'єднання, союз) – складна форма державного устрою(союзна держава), яка створюється, як правило, у багатонаціональних державах; складається з державних або територіальних утворень, яким притаманна юридичне визначена політична самостійність. Державні або територіальні утворення, з яких складається федерація (штати, землі, провінції, кантони тощо), є суб'єктами федерації і мають свій власний адміністративно-територіальний поділ. Федеративними державами є Россія, США, ФРН, Швейцарія, Канада.

 

«Федерація представляє собою форму організації державної влади, головні принципи якої були сформульовані засновниками Сполучених Штатів у Конституції 1787 р. Федерація припускає утворення єдиного центрального уряду, а ті одиниці, що її складають, отримують право, з одного боку, на самоврядування, з іншого – на співучасть у загальному конституційному управлінні. Повноваження центрального уряду делегуються насе ленням всіх складових одиниць. Для розпуску федерації потрібна згода всіх або більшості складових одиниць».

ЕлейзерД.Дж. «Порівняльний федералізм»

 

Федеративна держава характеризується такими ознаками.

1. Має федеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членів федерації; суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ).

2. Суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю.

3. Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.

4. Суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.

5. Суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).

6. Суб'єкти федерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

Федеративна держава передбачає розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації, тобто у федерації висока самостійність суб'єктів федерації у побудові організаційних структур. Отже конституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації. Усі інші питання належать до відання її суб'єктів. У федеративній конституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсяг прав і повноважень суб'єктів федерації залежить від історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів. Рівність суб'єктів федерації є обов'язковою умовою федерації.

 

«В основі федеративної матриці – територіальний принцип. У нинішні часи федералізм, що будується на якійсь іншій основі, виявляється досить недовговічним... Як тільки впали тоталітарні режими СРСР, Чехословаччини та Югославії, ці країни розкололися, і, щонайменше у двох випадках із трьох, цей розкол спричинив кровопролиття».

Елейзер Д. Дж. «Порівняльний федералізм»

 

Також при побудові організаційної структури державного управління треба враховувати національні, історичні і інші особливості той або іншої держави. Державний устрій, який полягає в розподілі влади по вертикалі, покликаний постійно і неухильно зближувати владу і людину, давати можливість кожному громадянину, незалежно від його національних ознак, завжди й усюди активно брати участь у процесах владовідносин і державного управління. У цьому контексті слід пам'ятати про значення розвитку місцевого самоврядування. Його прив'язка до місця проживання людей дає їм змогу в його рамках вирішувати більшість питань практичної реалізації своїх національних інтересів.

Крім зазначених існує ще така форма державного устрою, як конфедерація. Конфедерація (від лат. – союз, об'єднання) – форма державного устрою, за якого держави, що утворюють конфедерацію, повністю зберігають власну незалежність. Конфедерація – це союз держав для досягнення певних цілей (зовнішньополітичних, військових). Для координації дій усіх членів конфедерації створюються об'єднані. Основою конфедерації є договір, тому конфедерація – міжнародний інститут.

 

«Конфедерація була загальновизнаною формою федералізму до 1787 р. При конфедеративному устрої одиниці, що об'єдналися, утворюють союз, але в значній мірі зберігають свій суверенітет і законодавчі повноваження. Вони встановлюють і підтримують постійний контроль над центральним урядом. Для виходу зі складу конфедерації її членів не потрібно згоди інших – подібне право фіксується при встановленні конституційної угоди. Класичні зразки конфедерації – Ахейський союз (конфедерація давньогрецьких міст у Пелопоннесі, бл. 280-146 pp. до н.е.) і Республіка З'єднаних провінцій (об'єднання семи нідерландських провінцій в XVI-XVII ст.). Окрім названих існують інші – квазіфедеративні – форми, у тому числі: унії (наприклад, Об'єднане королівство Великобританії та Північної Ірландії; ліги (наприклад, асоціація держав Південно-Східної Азії), кондомініуми (наприклад, Андорра під протекторатом Франції й Урхельського єпископа (Іспанія))...».

Елейзер Д. Дж. «Порівняльний федералізм»

 

Особливості конфедерації:

— немає єдиної території;

— держави мають власні законодавчі, виконавчі і судові органи державної влади;

— немає загально конфедеративного громадянства;

— конфедерація створює центральні органи з повноваженнями, якими вони наділяються членами конфедерації. Рішення центральних органів конфедерації приймаються, затверджуються і реалізуються лише за наявності всіх членів конфедерації. За кожним із членів конфедерації зберігається право нуліфікації, тобто право скасовувати акти центральних органів конфедерації на своїй території. Центральні органи конфедерації мають безпосередній зв'язок лише з урядами суб'єктів конфедерації;

— джерела грошових доходів перебувають у розпорядженні членів союзу, а бюджетні прибутки складаються з відрахувань, які роблять його учасники;

— немає єдиної податкової системи;

— немає єдиних Збройних Сил;

— кожний член конфедерації зберігає власний суверенітет;

— члени конфедерації зберігають за собою право сецесії, тобто право вільного виходу зі складу конфедерації.

Конфедерація, як форма державного устрою застосовувалася у минулому. Зокрема, відомі такі конфедеративні утворення: Сполучені Нідерланди (1959), Союз кантонів Швейцарії (1648-1798), Швейцарський союз (1815-1848), Союз німецьких держав (1815-1866), Союз Штатів Північної Америки (1776-1787). Конфедерація Сенегабія – об'єднання Сенегалу і Гамбії, проіснувала вісім років і була розпущена у 1989 р.

 

Досвід історій конфедерацій свідчить про те, що ця форма є перехідною або до повного розпаду союзу, або до федеративної форми державного устрою. Іншими словами, розвиток міждержавних відносин може відбуватися у напрямі переходу суверенних держав спочатку до союзу держав (конфедерації), а потім до союзної держави (федерації), як це було у США і Швейцарії. Можливий також рух у зворотньому напрямі: спочатку від федерації до конфедерації, а потім до цілком незалежних держав. Нарешті, можливий перехід від унітарної держави до федеративної (Бельгія) і навпаки.

 

В сучасних умовах термін "конфедерація", як правило, не використовується для позначення міждержавних об'єднань, а вживаються терміни "співдружність", "союз" (Британська співдружність, СНД, Євросоюз).

 

«ЄС не є імперією, федерацією, конфедерацією або іншою формою наднаціональної держави. Це скоріше складний комплекс міжнародно-правових домовленостей, підписантами яких є більшість європейських держав, єдиний ареал дії цілої низки сервітутів, певна «рамка», вибудувана для будь-яких життєвих форматів».

Переслєгін С. «Самовчитель гри на світовій шахівниці»

 

В той же час співдружність як тип міждержавного об'єднання не передбачає створення спільних керівних політичних органів, хоч допускає певні елементи верховної влади (наприклад, королева Великої Британії є главою Британської співдружності), то союз має не тільки спільні політичні структури (парламент, уряд, суд, але й ідентичні правові, економічні та культурні стандарти).