Тема 7. Європейські підходи до вдосконалення державного управління в Україні

Мета: визначити своєрідність європейської системи державного управління та проаналізувати механізм реалізації європейських підходів до вдосконалення державного управління в Україні..

План вивчення теми

1. Політична, адміністративна та територіальна реформи як шлях вдосконалення державного устрою в Україні.

2. Форми державного управління в Україні та країнах ЄС.

3. Європейські стандарти державного управління та наближення до них України.

Методичні рекомендації до самостійної роботи

Дослідження перспективних напрямів реформування державного управлінняв Україні через призму ще однієї форми — форми державного устрою, доцільно проводити через з'ясування суті територіального реформування (Україна як багатонаціональна держава, вміщує більше 130 етнічних та етнографічних груп, які проживають компактно, займають різну територію, мають свої історичні традиції та звичаї (бойки, лемки, гуцули та ін.), але все ж таки є громадянами України. Постає питання: якщо територія нашої держави достатньо велика, на ній проживають різні етнічні групи, як необхідно організувати місцеве та регіональне управління на цих територіях, щоб забезпечити високий рівень життя населення і задовольнити інтереси мешканців різних регіонів такою системою управління?).

Як мають взаємопоєднуватися державне управління і та чи інша форма державного устрою — унітарна, регіоналізована, федеративна? Для України ці питання стають все актуальнішими тому, що вже зараз потрібно шукати відповіді на питання: до якого ступеня потрібно децентралізувати й деконцентрувати владу й управління, щоб зберегти, з одного боку, територіально-адміністративну цілісність держави, а з іншого — створити ефективний регіональний і місцевий рівні управління? До якого типу устрою може привести територіальне реформування — унітарного, регіоналізованого чи федеративного? Чи Україна має намагатися залишатись унітарною в результаті реформування, чи набувати інших форм устрою — регіоналІзованих чи федеративних? (Як приклад: Київська Русь (регіоналізовангий устрій), демократична республіка Б.Хмельницького (унітарний устрій), ідеї Кирило-Мефодіївського братства (федеративний устрій пропонували)).

Не варто ідеалізувати європейський досвід, сприймати «за чисту монету» поради й рекомендації європейських експертів. Варто наголосити, що Європейський Союз загалом і його держави-члени зокрема перебувають у перманентному стані розвитку буквально у всіх сферах суспільного життя. Одне з пріоритетних місць в еволюційних процесах займає сфера управління, про що зазначалося при дослідженні інституційної системи ЄС як організаційної основи Євросоюзу. Це означає, що європейські країни в процесі реформування експериментують не лише у себе і навіть не стільки в себе, як швидше поза межами власних територій, різних сфер тощо. З цих міркувань потрібно надто обережно переймати доробки європейського управління, навіть якщо вони вже проходять практичну апробацію в такій ще молодій державі-члені ЄС, як Польща чи інших нових держава-членах, у яких, крім безпосереднього сусідства спільним ще є деякий історичний період радянського чи соціалістичного минулого (країни Балтії, Словаччина, Угорщина, Румунія). Для того щоб визначитися з найбільш прийнятною європейською моделлю (чи моделями) регіонального і місцевого управління, що дасть змогу «вийти» на оптимальну форму державного устрою в Україні, доцільно розглянути існуючі моделі в державах-членах ЄС. Як видно з наявних сьогодні типів держави унітарний тип зберігають Ірландія, Люксембург, Греція і Португалія. Спільним між цими країнами є те, що вони займають в Європі відносно невеликі території (Ірландія, Люксембург) або всього декілька десятиліть тому звільнилися від авторитарних режимів (Греція, Португалія). Тому, якщо в основі збереження унітаризму Ірландією й Люксембургом можна вбачати насамперед наявність малих територій (насамперед Люксембурга) і гомогенність населення (зокрема в Ірландії), то грецький і португальський унітаризм продовжує зберігатися історично, а також можливо через нетривалість децентралізації і де концентрації поставторитарної влади.

Дещо подібною до ситуації в Греції і Португалії видається сьогодні ситуація і в Україні. Тому прояви характерних особливостей класичного унітаризму зі всіма його недоліками й позитивами в процесі реформувань згідно з доробками європейського управління нам доцільно більш детальніше досліджувати також і у цих європейських країнах.

Особливістю унітарного устрою цих держав-членів ЄЄ є відсутність регіонального рівня управління, який, хоча й може існувати з управлінських мотивів, але повинен підпорядковуватися центральному управлінському рівню. Це означає також, що участь місцевих органів влади (місцевого самоврядування) цих країн у розвитку і застосуванні спільної європейської політики і права може відбуватися лише через центральний рівень державного управління. Однак варто зауважити, що останнім часом у цих країнах в рамках реалізації Європейським Союзом власної регіональної політики (поряд з такою ж політикою на європейських теренах під егідою Ради Європи) значно активізувалися дії, спрямовані децентралізацію й деконцентрацію державної влади.

До федеративних європейських держав належать Австрія, Бельгія і Німеччина. Цим державам притаманна трьохрівнева система управління, яка є складовою чотирьохрівневної системи, заснованої на концепції багаторівневого управління в ЄС. Регіональний рівень управління тут представлений землями (Австрія, Німеччина) і регіонами (Бельгія). Основи федералізму у цих державах різні: якщо федеральна система Німеччини, як зауважує Ж.-Л.Поже, була запроваджена в цій країні після Другої світової війни з метою запобігання відновленню войовничої централізованої держави, то федералізм в Австрії є традиційним; для нього характерні сильні політично, але досить таки слабкі конституційно органи влади земель. Цікавим феноменом можна вважати бельгійський федералізм, який фактично є наслідком інституційної реформи з 1970 року. За декілька десятків років країну з традиційною унітарною формою державного правління було поступово перетворено на складну, і навіть проблемну федеральну структуру. Проте, за всієї її привабливості як результату децентралізації і де концентрації, Бельгія першою з держав-членів ЄС заявляє про своє конфедеративне майбутнє. Очевидно, що цей приклад має бути серйозною пересторогою для України при здійсненні відповідних реформ. Адміністративно-територіальне реформування «по-бельгійськи» є прикладом того, як ігнорування факторів ризику, одним з яких був мовний фактор компактно-проживаючих голландців (60%), французів (39%) і німців (1%), фактично призвело до розпаду держави. Можливо однією з не багатьох (якщо навіть не єдиною), аналогій між Бельгією й Україною є факт унітарної форми устрою останньої, з якою потрібно обходитися дуже обережно й виважено.

Особливістю розвитку європейського управління можна вважати той факт, що тільки Бельгія, Німеччина й Австрія включили у свої конституції положення можливість участі в засіданнях Ради ЄС. Це означає, що регіональні рівні управління лише цих федеральних держав можуть безпосередньо функціонувати в багаторівневій системі європейського управління, чого не можуть робити аналогічні рівні інших держав-членів ЄС. Більш того, землі або регіони цих держав мають право в межах Ради ЄС брати на себе зобов'язання у деяких питаннях.

Третій тип державного устрою, притаманний окремим державам-членам ЄС, виник недавно, у кінці минулого століття, і отримав назву «регіоналізований». Умовно-схематично ця форма територіального устрою зайняла місце між унітаризмом і федералізмом. Деякі держави лише почали свій шлях в напрямі до федералізму, інші — уже наблизилися до нього впритул. У першому випадку йдеться про децентралізовані унітарні Данію, Нідерланди, Фінляндію, Францію і Швецію, в іншому — про регіоналізовані Іспанію, Італію, Великобританію.

До сучасної моделі децентралізованого унітаризму Данія і Нідерланди йшли понад півтора століття. Особливих проявів «відцентрових» тенденцій в унітарних структурах цих країн не спостерігалося, оскільки їм притаманні історичні самоврядні традиції, основи яких сягають середньовіччя. В 1840-х роках тут був започаткований регіональний рівень управління, який стали запроваджувати в період до наших днів інші європейські країни. На сьогодні головна відмінність між унітаризмом цих двох країн в тому, що Данія характеризується як унітарна держава з надзвичайно децентралізованою адміністративною структурою. Нідерланди зберігають традиційну поміркованість в реформуваннях, що забезпечує їм менший ступінь регіоналізації.

Децентралізований унітаризм Фінляндії і Швеції в теперішньому вигляді є прикладом того, чого можна досягти за декілька десятків років реформування на засадах європейського управління. Сьогодні експерти неоднозначно оцінюють результати адміністративно-територіальних реформ в цих скандинавських країнах, зокрема у Швеції, позаяк перетворення ще тривають. Однак, уже можна стверджувати напевно, що намагання поєднати національні системи державного управління, традиційно базовані на англосаксонській системі права, зі стандартами сучасного європейського управління, в основі якого засадничІ положення континентального, тобто римського права, породжують досить складні, хаотичні і навіть еклектичні управлінські системи. Проте, оскільки основним мірилом ефективності систем державного управління є передусім якість наданих послуг, то рівень надання послуг громадянам у Фінляндії й Швеції є одним з найвищих в Європейському Союзі.

Франція, завжди мала репутацію централізованої унітарної держави. «Відцентрові» процеси були підтримані у цій країні в 1960-х роках, а з 1980-х прийнято цілий ряд законів, спрямованих на законодавче закріплення децентралізації й деконцентрації. Саме такий підхід, тобто правовий, дав змогу виважено й помірковано впливати через відповідні законодавчі акти на об'єктивні процеси регіоналізації у Франції, що особливо активізувалися в Європі в другій половині минулого століття. Сьогодні французький досвід регіонального й місцевого управління, як і державного управління в цілому, є для багатьох країн світу своєрідним еталоном. Можливо найбільш прийнятним він може бути і для України в питаннях перспективних напрямів реформування державного управління, про що частково вже йшлося раніше.

Друга група регіоналізованих держав, яка за назвою співпадає з новим типом держави, тобто регіоналізованим, включає Великобританію, Іспанію й Італію. Не дивлячись на те, що ці держави включені західноєвропейськими вченими до однієї групи, їх «унітарно-регіоналізовані властивості» є досить різними. Однією з типових ознак є те, що вони максимально наближені до федеральної моделі, хоча й у різних ступенях

Великобританія порівняно з багатьма іншими західноєвропейськими країнами певною мірою є, на думку С.Мартіна, досить екстремальною формою унітарної держави. Це конституційна монархія, яка не має написаної Конституції. Національний парламент є незалежним, а центральне управління — надзвичайно владним. Повноваження та функції суб-(під)-національного рівня управління визначаються виключно національним законодавством. Роль та саме існування цього рівня управління цілком залежать від національного парламенту, а сфера діяльності суворо обмежується на підставі застосування положень так званого принципу перевищення повноважень. Практичне значення цього принципу досить велике, позаяк його застосування упорядковує діяльність на регіональному рівні управління різного роду агенцій, бюро, асоціацій, форумів тощо, які ніби ретранслюють політику центрального рівня управління на місцевий і навпаки.

Іспанія, хоча й вважається регіоналізованою країною, на думку А.Б.Сендона після прийняття Конституції 1978 року є державою зі складною федеральною або напівфедеральною структурою. Іспанський регіоналізм/федералізм за своєю природою є унікальним насамперед своєю відцентровістю, що взагалі не притаманно федеральним системам, чий історичний розвиток характеризується наявністю доцентрового динамізму, який сприяє зростанню центра за рахунок периферії. До чого призведуть ці тенденції й процеси — покаже час. Проте, уже зараз можна стверджувати, що для України екстремальні форми регіоналізації на кшталт іспанської, не може бути прикладом для наслідування.

Ще однією регіоналізованою державою вважають Італію, чий унітаризм стає все більш відносним внаслідок здійснюваних після Другої світової війни реформ. Зміни в територіальній організації влади в Італії за цей період були спрямовані загалом на запровадження регіонального рівня управління. Конституційними положеннями регіони наділені значною політичною, законодавчою та фінансовою автономією. Проте насправді, як вважає Ф.Мішель усе по-іншому. Італійські регіони — відносно слабкі утворення, чия

вагомість обмежена зверху через вплив національних партій і центральної влади, знизу — через глибоко укорінену традицію місцевого врядування, що дає можливість субнаціональним органам управління діяти самостійно та обминати регіональний рівень.

Питання для самоконтролю

 

1. Законодавство про державну службу в Україні. Ефективність української системи державного управління (негативні та позитивні аспекти).

2. Законодавство про державну службу в ЄС (на прикладі Великобританії, Німеччини, Франції).

3. Європейські підходи у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців.

4. Ефективні шляхи реформування державного управління в Україні згідно із доробками європейського управління.

Бібліографічний список

Обов’язкова література: [2, 5, 6, 13, 15, 23, 24, 25, 27].

Додаткова література: [37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 48, 54, 55, 59, 63, 64].