Правовые формы государственного управления

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выража­ющих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъек­тами, т.е. соответствующими государственными органами. Дан­ное условие полностью применимо и к деятельности исполнитель­ных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и провес­ти видовую классификацию специфической научно-практической категории — форм реализации исполнительной власти.

Что понимается под ними? В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорий такого же плана, а именно — с «содержанием». В таком аспекте под формой пони­мается тот или иной вариант выражения содержания. Примени­тельно к исполнительной власти форма является способом выра­жения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех ка­честв (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управ­ленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но, что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выра­женные подобным образом они становятся реальным, т.е. работа­ющим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непо­средственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

Исполнительные органы, однако, осуществляют многие дей­ствия, непосредственно не связанные с управляющим воздейст­вием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку ука­занного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).

Сочетание действий различного назначения придает механиз­му исполнительной власти состояние постоянного «движения», позволяет ему практически реализовать свое конституционное на­значение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-раз­ному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции не­посредственно управляющего воздействия, его действия подобно­го рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» его аппарата, т.е. в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными органами, обще­ственными объединениями, гражданами и т.п.). Если же его дей­ствия такого рода воздействие не осуществляют, они также долж­ны получить соответствующее внешнее выражение, т.е. в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по свое­му назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, совершае­мые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, т.е. нормального взаимо­действия всех структурных подразделений аппарата данного ор­гана и его административного персонала. Фактически — это дей­ствия, совершаемые руководителем исполнительного органа, ад­ресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного ап­парата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т.п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вы­зывают прямые последствия юридического характера, а в дру­гих — не вызывают таковых.

Очевидно, что в первом случае имеются в виду действия, непо­средственно реализующие управляющее воздействие (внеаппарат-ное и внутриаппаратное).

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учи­тывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм внутриаппаратной работы.

Главенствующее значение в механизме функционирования ис­полнительной власти принадлежит первым, так как они выража­ют внешнее юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми свои­ми атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле.

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие ис­полнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последст­вия.

Если такого рода управленческие действия вызывают послед­ствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

Формы управленческой деятельности многообразны. Следова­тельно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: харак­тер компетенции данного органа (должностного лица); особеннос­ти объекта управляющего воздействия (влияние формы собствен­ности, в частности); конкретные цели совершаемых управленчес­ких действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действия­ми последствий и т.п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации.

Регламентация форм управленческой деятельности осущест­вляется административно-правовыми нормами. Как правило, та­кого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это, например, положения о минис­терствах, должностные инструкции и т.п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламенти­роваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных органи­зации делопроизводства (например, инструкция по делопроизвод­ству в аппарате Администрации Президента РФ и др.).

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией право­применительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее суще­ственные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространен­ным и обоснованным является их подразделение на правовые и внеправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степе­ни претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выражен­ных действиях соответствующих субъектов исполнительной влас­ти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются администра­тивно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Это, прежде всего правовые акты. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, ин­структивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

Однако изложенные положения не являются безоговорочны­ми. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют «совершение других юридически значимых действий». Очевидно, что их «юридическая значимость» заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных дан­ных, выдача справки с места работы и т.п.). Поскольку издание правовых управленческих актов всегда юридически значимо, по­стольку интерес представляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполни­тельные органы (должностные лица) помимо издания актов совер­шают много действий иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение опре­деленных действий; осуществлять в установленных случаях обя­зательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Конечно, юридическая значимость подобных действий и их пос­ледствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно. Так, наделение специальными пра­вами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически зна­чимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой дея­тельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнитель­ной власти, отчетливо проявляется характерное для государствен­ного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительны­ми органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполни­тельной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организацион­ным, аналитическим, обеспечительным и т.п.). Но именно в силу этого вряд ли допустимо отнесение к такого рода действиям, на­пример, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, которая, конечно, юридически значима, но данное действие совер­шает не представитель исполнительной власти и не в целях ее ре­ализации.

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализу­ется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности на­зывают: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически зна­чимых действий, заключение договоров; осуществление организа­ционных действий; выполнение материально-технических (орга­низационно-технических) операций.

Относительно организационно-технических или материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что пос­ледние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управ­ленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогатель­ная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения — неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управлен­ческие работники, а обслуживающий персонал. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятель­ности, т.е. понятия, более широкого по своему смыслу, чем собст­венно реализация исполнительной власти.

Природа организационных действий и их назначение совер­шенно иные. Их совершают государственные служащие — адми­нистративно-управленческие работники, в действиях которых на­ходит свое практическое выражение повседневная работа, возло­женная на данный исполнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционеры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный' орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, за­крепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управ­ления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной влас­ти. Как правило, совершаемые ими действия замыкаются в гра­ницах аппарата данного исполнительного органа (например, ин­спектор либо иного рода специалист структурного подразделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой работник на­деляется компетенцией внешне властного характера (например, главный бухгалтер, руководитель департамента министерства и т.п.).

Внутриаппаратные действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенно­го должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Таким образом, классификационный подход к формам управ­ления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная дея­тельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовые формы могут быть классифициро­ваны по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекатель-ные, обеспечительные действия, лицензирование, санкциониро­вание и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные от­ношения в сфере государственного управления (внешняя направ­ленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкрет­ным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государ­ственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административ­ного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполни­тельной власти по собственной инициативе в силу требований за­крепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (на­пример, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной влас­ти: используемые в отношениях с законодательными (представи­тельными)'либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в за­висимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, инди­видуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запрети­тельные, либо дозволительные.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юриди­ческие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.