Предмет, принципы и система административного права

Административное право представляет собой отрасль право­вой системы Российской Федерации, которая призвана регулиро­вать особую группу общественных отношений. Главная их особен­ность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекра­щаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России.

В этих общественных отношениях соответственно: а) опосредуется в регулируемой сфере закрепленная в Консти­туции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие чело­века;

б) находит свое непосредственное выражение реальное и много­образное содержание подчиненного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государст­венной власти (исполнительная, или государственно-управленчес­кая, деятельность);

в) выражаются приоритет публично-правовых интересов в ре­гулируемой сфере и соответствующие им государственно-право­вые средства воздействия на общественные связи.

Такого рода общественные отношения принято называть уп­равленческими. Они и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с госу­дарственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно называются управленческими. Поскольку управление может осу­ществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых не­посредственно выражается государственный интерес, государст­венная управляющая воля.

Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, это отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие струк­туры и т.п.). Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипар­тийных и подобных им управленческих отношений состоит не в выражении интересов государства, а в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел).

В них превалируют воля и интересы членов данных объедине­ний, выражаемые не в юридических нормах (например, в устав­ных нормах). Но это не означает, что административное право без­различно к организации и деятельности негосударственных фор­мирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматри­вается действующим законодательством.

При этом достигается цель «подчинения» деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязатель­ной их государственной регистрации, регламентацией их.взаимо­отношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственного контроля и надзора за соответствием их деятель­ности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламенти­рует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллекти­вам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю пол­номочий внешне властного характера, в принципе не свойствен­ных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы.

Тем не менее главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявля­ются его особенности — это функционирование системы исполни­тельной власти. Соответственно административное право факти­чески выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством РФ на субъектов исполнитель­ной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особен­ности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления).

Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокуп­ность которых проливает свет на его реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий ин­тересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредст­венно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Соответственно административное право регулирует такие об­щественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, спо­собный в силу предоставленных ему юридически-властных полно­мочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.

Данную область общественных отношений традиционно назы­вают сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйст­венными, социально-культурными и административно-полити­ческими процессами, свойственными для них средствами (метода­ми). Такое понимание данной сферы весьма широко и многооб­разно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по своему характеру органов государственной управления, не все из которых в соответствии с Конституцией РФ являются субъек­тами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов (например, отраслевые депар­таменты министерств, администрация государственных корпора ций и концернов и т.п. В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме того, руководство названными процессами является функцией субъектов законодательной (пред­ставительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления.

Значит, требуется установление определенных границ, чтобы избежать превращения сферы государственного управления в со­вокупность проявлений любой общественно значимой деятельнос­ти. Эти границы определяются прежде всего наличием специаль­ных субъектов — органов исполнительной власти (исполнитель­ных органов). Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законо­дательства регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, зе­мельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов1. Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном обще­ственном отношении не всегда достаточно для того, чтобы квали­фицировать его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Напри­мер, конституционные нормы регламентируют основы взаимоот­ношений Правительства РФ — высшего звена системы органов ис­полнительной власти страны — с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых, и регулируются они нормами конституционного права.

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложен­ных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически власт­ных полномочий исполнительно-распорядительного характера.

В них выражено целевое назначение государственно-управленчес­кой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъ­ектов распорядительными, т.е. государственно-властными, пол­номочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых админи­стративным правом управленческих отношениях. Без таковых ис­полнительный орган не может выступать в роли субъекта испол­нительной власти, осуществлять управленческие функции.

В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие от­ношения», настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и админи­стративно-политической жизни. Соответственно они обнаружива­ются и там, где действуют нормы иных отраслей российского права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финан­сового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с российским законодательством функци­онируют в качестве обязательной стороны в различного рода об­щественных отношениях имущественного, финансового, природо­охранного, предпринимательского и прочего характера, постоль­ку и в названных сферах возникают управленческие отношения, составляющие предмет административного права.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной влас­ти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими распорядительных полномо­чий, предоставленных им для осуществления государственно-уп­равленческой деятельности.

По существу — это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической ре­ализации задач и функций исполнительной власти.

Управленческие отношения, регулируемые административ­ным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной влас­ти, находящимися на различном организационно-правовом уров­не (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух облас­тей);

в) между субъектами исполнительной власти и не находящи­мися в их организационном подчинении (ведении) государствен­ными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предпри­ятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнитель­ными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударствен­ными хозяйственными и социально-культурными объединения­ми, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественны­ми объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных видах управленческих отношений непре­менно участвует тот или иной исполнительный орган. Вез испол­нительных органов, что вытекает из ранее изложенных позиций, управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реа­лизовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между граж­данами, между общественными объединениями и внутри них. От­ношения между государственными предприятиями, а также ком­мерческими структурами, основанные на хозяйственно-договор­ных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

В современных условиях управленческие отношения в адми­нистративно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства России. Основой в данном случает служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. 5, 71—72). По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и ис­полнительными органами субъектов Федерации, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, горо­дов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администра­цией краев и областей и т.п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительства­ми двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения и, соответ­ственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистем­ные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответ­ственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интере­сы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подраз­деления, а также должностные лица;

б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воз­действием на объекты, не входящие в систему (механизм) испол­нительной власти (например, на граждан, на общественные объ­единения, коммерческие структуры, включая частные). В прин­ципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъ­ектами исполнительной власти.

Особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (админи­страцией) системы местного самоуправления — с другой. В соот­ветствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Несмот­ря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управ­ленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации краев и областей, а также орга­нов исполнительной власти республик, в состав которых они вхо­дят. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.

Наконец управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосу­дарственных формирований. Практически ее отдельные проявле­ния можно обнаружить и в процессе функционирования органов за­конодательной (представительной) и судебной власти, а также ор­ганов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Конечно, такой аппарат не подменяет эти органы. Его роль подсо­бная, имеющая своим назначением обеспечение необходимых усло­вий для эффективной работы указанных государственных органов. Например, это — подготовка материалов, оказание организацион­ной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.п. По сути это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реали­зацией исполнительной власти. Аналогичные по своему назначе­нию управленческие проявления свойственны деятельности пред­седателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечива­ют их организационно. Подобного рода внутриорганизационные от­ношения также регулируются нормами административного права. Кроме того, суды (судьи) часто реализуют юридически власт­ные полномочия, характерные для исполнительных органов (на­пример, при назначении административных наказаний, рассмот­рении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения прямо «впи­сываются» в предмет административного права.

На основе изложенных позиций возможно получить обобщен­ную характеристику предмета административного права. Он до­статочно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные об­щественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредст­венно реализуются задачи, функции и полномочия исполнитель­ной власти;

§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом 43

б) управленческие отношения внутриорганизационного харак­тера, возникающие в процессе деятельности субъектов законода­тельной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъ­ектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни обществен­ных объединений и других негосударственных формирований.

Регулируя подобного рода общественные отношения, админи­стративное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъ­ектов исполнительной власти в полном соответствии с их консти­туционным назначением, а также поведения всех иных участни­ков регулируемых управленческих отношений. В этом заключает­ся основное проявление его регулятивной функции.

Таким образом, административное право — отрасль россий­ской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования обществен­ных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понима­нии — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Необходимо особо подчеркнуть, что административное право ориентировано на определяющее качество государственно-управ­ленческой деятельности, т.е. на практическую реализацию зако­нов в общегосударственном масштабе. При этом оно регулирует не исполнительную власть как таковую (это функция законода­тельства), а ее внешние проявления.

Ведущая роль административного права — юридического «спутника» исполнительной власти, естественно, сохраняется в период реформирования государственных институтов. В частнос­ти, не сокращается его масштабность, о чем свидетельствует тен­денция известного расширения массива подзаконных админи­стративно-правовых норм преимущественно президентского и правительственного уровня. Не означает и отказа от администра­тивно-правового регулирования резкое сокращение государствен­ного сектора (особенно в сфере экономики). Меняются его методы, что, однако, не лишает административное право роли одного из необходимых юридических регуляторов общественных отноше­ний. Об этом свидетельствует, например, усиление значения целе­вых программ, возрастание роли региональных регуляторов, усиление начал совместного управления в пределах предметов со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), выход на приоритетные позиции администра­тивно-правовых средств контрольно-надзорного характера, ак­тивная роль совершенствующихся институтов административ­ной ответственности и административного процесса, широкое распространение административно-правовых средств укрепления правопорядка, таких как лицензирование, государственная реги­страция, разрешительная система и т.п.

В качестве итогового вывода имеются достаточные основания для признания того факта, что исполнительная власть практи­чески реализуется в рамках общественных отношений, регули­руемых административным правом.

Содержание государственного управления (регулирования) в современный период

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в зако­нодательстве многих стран. Почти 80 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения дан­ного вида государственной деятельности.

Конституцией РФ 1993 г. вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. Означает ли это, что государ­ственное управление ликвидировано или же налицо чисто терми­нологическое изменение?

На эти вопросы ответ может быть один: все объясняется кон­ституционным провозглашением принципа разделения властей: в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государст­венного управления и исполнительной власти. Но, прежде всего, выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государст­венного управления до 90-х гг.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (ис­полнения) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный ап­парат, т.е. совокупность органов, олицетворяющих государствен­ную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назы­вались Советы всех уровней), органов государственного управле­ния и судебных органов. Каждый из них был призван осущест­влять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наи­более важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведе­ние их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «раз­деления труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление — конкретный вид деятель­ности по осуществлению единой государственной власти, име­ющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление — деятельность исполнитель­но-распорядительного характера. Основным направлением ее яв­ляется исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзакон­ных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядитель­ство);

в) государственное управление — прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распоря­дительные органы государственной власти или же органы госу­дарственного управления;

г) государственное управление — исполнительная деятель­ность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредствен­ного руководства хозяйственным, социально-культурным и адми­нистративно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (орга­низационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д) государственное управление — подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управ­ления.