Правительство РФ (формирование, полномочия, регламент, работа, департаменты Правительства России)

1. Основы административно-правового статуса Правительства РФ. Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Федеральный конституци­онный закон «О Правительстве Российской Федерации» принят 17 декабря 1997 г., в этом же году в него были внесены изменения и дополнения1.

Деятельность Правительства направлена на осуществление в пределах своих полномочий: организации исполнения Конститу­ции, законов, указов Президента РФ, международных договоров России; систематического контроля за их исполнением федераль­ными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов РФ; принятие мер по устранению наруше­ний законодательства.

Правительство РФ — коллегиальный орган, состоящий из Председателя, заместителей Председателя и федеральных мини­стров. В принципе возможно включение в состав Правительства не только федеральных министров, но и руководителей иных фе­деральных органов исполнительной власти (например, на правах федерального министра действует директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации).

Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Его освобождение от должности также осуществляется Президентом РФ по заявлению Председа­теля Правительства об отставке либо в случае невозможности ис­полнения им своих полномочий. Президент уведомляет обе пала­ты Федерального Собрания РФ об освобождении Председателя Правительства от должности в день принятия решения. Установ­лено, что освобождение от должности Председателя одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ в целом. До назначе­ния нового Председателя Правительства Президент вправе пору­чить исполнение его обязанностей на срок до двух месяцев одному из заместителей Председателя. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с распределением обязанностей между членами Правительства.

Заместители Председателя Правительства и федеральные ми­нистры назначаются на должность и освобождаются от должности

Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральными мини­стры вправе подавать заявления об отставке.

2. Полномочия Правительства РФ широки и многообразны. Одно из основных полномочий связано с руководством работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполни­тельной власти, с контролем за их деятельностью. Названные фе­деральные органы подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство ут­верждает положения об этих органах, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок назначения и де­ятельности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся фе­деральными министрами, и их заместителей, руководителей орга­нов и организаций при Правительстве; утверждает членов колле­гий федеральных министерств и иных федеральных органов ис­полнительной власти; вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ (например, Государственная хлебная инспек­ция при Правительстве).

В числе общих полномочий Правительства РФ: организация реализации внутренней и внешней политики России; регулирова­ние в социально-экономической сфере; формирование федераль­ных целевых программ и обеспечение их реализации; реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.

Наиболее наглядно полномочия Правительства РФ проявляют­ся в различных сферах социально-экономической жизни страны.

Так, в сфере экономики Правительство осуществляет регули­рование экономических процессов; обеспечивает единство эконо­мического пространства и свободу экономической деятельности; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Фе­дерации; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей и т.п.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной поли­тики Правительство: обеспечивает проведение единой политики в названной сфере; разрабатывает и представляет Государствен­ной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

разрабатывает и регулирует налоговую политику; обеспечивает совершенствование банковской системы; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает и осущест­вляет меры по проведению единой политики цен и т.п.

В социальной сфере Правительство: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечива­ет их реализацию; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологичес­кого благополучия населения и т.п.

В сфере науки, культуры, образования Правительство: разра­батывает и осуществляет меры государственной поддержки разви­тия науки; обеспечивает проведение единой государственной по­литики в области образования и поддержку культуры и т.п.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Пра­вительство: организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природо­пользования; координирует деятельность по предотвращению сти­хийных бедствий и т.п.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борь­бы с преступностью Правительство: участвует в разработке и ре­ализации государственной политики в области обеспечения без­опасности личности, общества и государства; осуществляет меры по охране собственности, общественного порядка, по борьбе с об­щественно опасными явлениями и т.п.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство: осуществляет необходимые меры в указанной сфере; организует оснащение Вооруженных Сил Российской Фе­дерации; принимает меры по охране Государственной границы России; руководит гражданской обороной и т.п.

В сфере внешней политики и международных отношений Пра­вительство: обеспечивает представительство РФ в иностранных го­сударствах и международных организациях; осуществляет госу­дарственное регулирование и государственный контроль внешне­экономической деятельности и т.п.

Особенности деятельности Правительства РФ в условиях воен­ного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами.

3. Правовые акты Правительства РФ. Свои широкие полно­мочия Правительство реализует, в частности, через свои правовые акты.

На основании и во исполнение Конституции РФ, законодатель­ства и нормативных указов Президента Правительство издает по­становления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Обе формы правовых актов подписываются Пред­седателем Правительства и обязательны к исполнению в РФ. Датой официального опубликования этих актов считается дата первой публикации их текста в одном из официальных изда­ний РФ.

Постановления Правительства, за исключением содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубли­кованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования дово­дятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления всту­пают в силу со дня их подписания, если самим Правительством не предусмотрен иной порядок. Распоряжения вступают в силу со дня их подписания.

Правовые акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

Установлено, что Правительство вправе принимать акты, не имеющие правового характера (например, обращения, заявле­ния).

4. Организация работы Правительства РФ. Законодательст­во о Правительстве РФ значительное внимание уделяет организа­ции его деятельности. Так, специально закреплены полномочия Председателя Правительства по организации его работы. Он возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности, организует его работу; представляет Правитель­ство в РФ и за ее пределами; ведет заседания Правительства; подписывает его акты; распределяет обязанности между своими заместителями, в соответствии с которым определены сферы не­посредственной координации и контроля деятельности федераль­ных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них.

Председатель Правительства систематически информирует Президента РФ о работе Правительства, представляет ему предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

В соответствии с Указом Президента РФ «О структуре феде­ральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. Пред­седатель Правительства и его заместители осуществляют коорди­нацию деятельности федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.

Определены полномочия заместителей Председателя. Прави­тельства.

Федеральные министры как члены Правительства наделены полномочиями, которые установлены законодательством для ру­ководителей соответствующих федеральных органов исполни­тельной власти. Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федераль­ных министерств, к ведению которых эти вопросы отнесены. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подот­четны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и законодательством к полномочиям Президента РФ, и ему.

Основной организационной формой деятельности Правитель­ства РФ являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. При невоз­можности личного участия информируется Председатель Прави­тельства.

В заседаниях Правительства вправе участвовать руководители Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Президент Ака­демии наук РФ и иные лица в соответствии с законодательством либо в порядке, устанавливаемом Правительством.

Отдельные вопросы Правительство может рассматривать на своих закрытых заседаниях.

Подготовка и проведение заседаний осуществляется в соответ­ствии с Регламентом Правительства РФ, утвержденным Прави­тельством РФ 5 октября 2000 г.1 В Регламенте рассматриваются с необходимой детализацией вопросы формирования плана заседа­ний Правительства, порядка внесения документов для их рассмот­рения на заседаниях Правительства, порядок оформления прини­маемых на заседаниях решений.

Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по этим вопросам решениях.

Определен круг вопросов, решения по которым могут прини­маться исключительно на заседаниях Правительства РФ. В их числе вопросы: о представлении Государственной Думе федераль­ного бюджета и отчета о его исполнении; о проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; об установлении номенклатуры то­варов, в отношении которых применяется государственное регу­лирование цен; об установлении объема выпуска государственных ценных бумаг; о внесении в Государственную Думу законопроек­тов; о проектах программ приватизации федеральной государст­венной собственности; об образовании Президиума Правительст­ва; об утверждении положений о федеральных органах исполни­тельной власти; об установлении порядка создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов ис­полнительной власти; об утверждении Положения об Аппарате Правительства и т.п.

Президиум Правительства РФ образуется для решения опе­ративных вопросов по предложению Председателя Правительст­ва. Его заседания проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа его членов и не должны противоречить актам, принятым на засе­дании Правительства. Правительство вправе отменить любое ре­шение Президиума.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти при­нятых Правительством решений образуется Аппарат Правитель­ства. Его возглавляет Руководитель Аппарата — заместитель Председателя Правительства или федеральный министр.

Аппарат Правительства состоит из ряда структурных подраз­делений — департаментов (например, экономики, финансов, со­циального развития, государственной службы и кадров и т.д.), уп­равлений (например, делопроизводства, юридическое, организа­ционного и социального обеспечения, протокола), секретариата Председателя Правительства и секретариатов заместителей Председателя Правительства.

Для административно-правового статуса Правительства РФ имеет значение еще ряд принципиальных позиций, закрепленных в законодательстве о нем. В частности, постановления и распоря­жения Правительства, противоречащие Конституции, законам и указам Президента РФ, могут быть им отменены. В предусмотрен­ных Конституцией РФ случаях (ч. 3 ст. 92) Председатель Прави­тельства временно исполняет обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь из­бранным Президентом. Решение об этом оформляется распоряже­нием Председателя Правительства в день вступления в должность Президента.

Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Но и Президент вправе при­нять решение об отставке Правительства, в том числе в случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству. В случае отставки или сложения полномочий по поручению пре­зидента РФ Правительство продолжает действовать до сформиро­вания нового Правительства РФ.

Председатель Правительства вправе поставить перед Государ­ственной Думой вопрос о доверии Правительству. Государствен­ная Дума либо выражает доверие Правительству, либо отказывает ему в доверии.

Сама Государственная Дума вправе выразить недоверие Пра­вительству.

5. Правительство РФ и законодательный процесс. Прави­тельство РФ участвует в законодательной деятельности путем вне­сения законопроектов и поправок к находящимся на рассмотре­нии в Думе законопроектам. Разрабатываемые Правительством законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъ­ектов в обязательном порядке направляются в органы государст­венной власти субъектов Федерации.

Помимо законов и поправок к рассматриваемым законопроек­там Правительство дает письменные заключения на законопроек­ты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и т.п. В срок до одного месяца со дня поступления в Правительство заключение направляется ав­тору законопроекта и в Государственную Думу. По согласованию с автором законопроекта этот срок может быть продлен.

Правительство может также направлять в палаты Федерально­го Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обяза­тельному оглашению или распространению на заседаниях палат.

Заключения, поправки и официальные отзывы подписывают­ся Председателем Правительства или одним из его заместителей.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комис­сий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесен­ного Правительством законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам по поручению Председателя Правительст­ва или одного из его заместителей может быть направлен спе­циальный представитель, полномочия которого определяются в поручений. Представители Правительства присутствуют на засе­даниях палат при рассмотрении федеральных законов и законо­проектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламен­тами палат.

Следует отметить, что отчет об исполнении федерального бюд­жета за прошедший финансовый год представляется Государст­венной Думе одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Члены Правительства обязаны по приглашению палат Феде­рального Собрания присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Приглашение с указанием интересующих Совет Федерации или депутатов Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В слу­чае невозможности присутствия на заседании палаты соответст­вующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату с указанием причины отсутствия должностного лица, ко­торое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе на­правлять письменные обращения по вопросам своего ведения чле­нам Правительства и руководителям федеральных органов испол­нительной власти.

Ответы о результатах рассмотрения письменных обращений и о принятых мерах сообщаются в согласованные с комитетами, ко­миссиями сроки.

6. Основы взаимоотношений Правительства РФ и органов го­сударственной власти субъектов Федерации исходят из того, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов действует единая система исполнительной власти РФ. В пределах своих полномочий по предметам со­вместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти, Правительство РФ координирует деятельность органов исполни­тельной власти субъектов Федерации. Оно рассматривает в месяч­ный срок внесенные в Правительство предложения законодатель­ных или исполнительных органов государственной власти субъек­тов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения и сообщает этим органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. В свою очередь Правительство РФ на­правляет этим органам проекты своих решений по предметам со­вместного ведения и в обязательном порядке рассматривает посту­пающие от них предложения.

В пределах своей компетенции Правительство РФ осуществля­ет контроль за деятельностью федеральных органов исполнитель­ной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномо­чиям совместного ведения, также за деятельностью органов испол­нительной власти субъектов Федерации. Оно также обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав исполнительных органов субъектов Федерации, способствует их взаимодействию; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между ними. Для этого создаются согла­сительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации Конституции и законам или нарушениям ими прав и свобод человека и гражданина Правительство вносит предложение Президенту РФ о приостановлении действия таких актов.

3. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, должност­ные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти­туцию и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны проти­воречить Конституции страны. Итак, соблюдение Конституции и законов и соответствие всех других издаваемых нормативных актов действующему законодательству составляют сущность законности.

Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт.

Во-первых, это общеобязательность законов для всех без ис­ключения граждан, предприятий, учреждений, организаций, Должностных лиц. Здесь проявляется верховенство и всеоб­щность предписаний законов, их высшая юридическая сила. Ни­кому не дана привилегия не выполнять закон, обходить его, ста­вить себя над законом. Ни должностное положение, ни прошлые заслуги и успехи не дают оснований для несоблюдения установ­ленных правил поведения и обязанностей перед обществом и государством.

В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и феде­ральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Федерации 10 августа 2000 г. издан Указ Прези­дента «О дополнительных мерах по обеспечению единого правово­го пространства Российской Федерации». К числу таких мер от­носится создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Федерации — федерального регистра этих актов. Ведение федерального регистра возложено на Минюст России. Ус­тановлено, что высшие должностные лица субъектов Федерации (руководители высших исполнительных органов) должны обеспе­чивать направление в Минюст России копий нормативных право­вых актов субъектов Федерации в семидневный срок после их при­нятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Федерации, для включе­ния этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Положение о порядке ведения федерального регистра норма­тивных правовых актов субъектов РФ утверждено постановлени­ем Правительства от 29 ноября 2000 г.2

Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообраз­ное понимание и применение законов на всей территории РФ.

В-третьих, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и дейст­вий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесо­образности. Сам закон есть высшая степень проявления целесо­образности. Понимание данного требования особенно важно для государственных служащих органов исполнительной власти, при­званных проводить в жизнь законы РФ и изданные на их основе подзаконные акты.

Применение норм права в деятельности государственных слу­жащих не только несовместимо с противопоставлением законнос­ти и целесообразности, но и не терпит формализма, бездушного отношения к гражданам. Закон предполагает его творческое при­менение. Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми, законодатель дает исполнителю пра­вовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное здесь состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осу­ществлялся в границах и на основе норм права.

В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой куль­туры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной сторо­ны, внедрение законности означает повышение культурного уров­ня населения, а с другой — само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения за­конности.

В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они дости­гают целей правового регулирования, реализации исполнитель­ной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и закон­ность.

В-шестых, законность в государственном управлении торжест­вует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправ­ное поведение.

Обеспечению законности в России служит система определен­ных гарантий. Существуют экономические, политические, орга­низационные, юридические и общественные гарантии. На них опирается деятельность всех субъектов административного права в процессе реализации исполнительной власти.

Многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных объеди­нений, предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают боль­шое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть закон­ными.

Очевидно, что в правовом государстве должна быть хорошая правовая база. За последние годы в России массив новых законо­дательных актов резко увеличился, но пока, к сожалению, в нормотворческом процессе преобладают подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, ведомственные акты). Отсюда задача — минимизировать необходимость и возможность издания подзаконных нормативных актов, дополняющих или уточняющих законы, поскольку это нередко грозит нарушением законности.

Главное же заключается в обеспечении исполнения законов и других нормативных правовых актов, особенно теми, кому дове­рено их применение. Большое зло в строительстве правового государства — бездеятельность и прямые нарушения законов и подза­конных актов со стороны органов и должностных лиц исполни­тельной власти. Поэтому государство должно эффективно обеспе­чивать законность и дисциплину в деятельности органов исполни­тельной власти.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дис­циплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое со­блюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Яс­но, что меры, обеспечивающие законность, способствуют укрепле­нию дисциплины.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая ра­бота. Это: совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государ­ственных служащих, пределов их личной ответственности; при­нятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к за­кону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных орга­нов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреп­лению законности и дисциплины в деятельности органов испол­нительной власти. Применяемые ими различные правовые и ор­ганизационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законнос­ти. Это — контроль, надзор и обжалование (реализация права жа­лобы).

Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения откло­нений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государст­венные органы (законодательной, исполнительной, судебной влас­ти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятель­ности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных; к ответствен­ности, принимают меры по предотвращению нарушений закон­ности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев суще­ствуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контро­лирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хо­зяйственную деятельность контролируемого. Закон (норматив­ный акт), как правило, предоставляет значительную свободу вы­бора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отме­нять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контро­лируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслу­шивание отчетов, информации и сообщений, проверки, эксперти­зы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по во­просам государственной регистрации, лицензирования, сертифи­кации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, ко­торые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по про­веряемым вопросам.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подкон­трольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осущест­вляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных орга­низаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органа­ми исполнительной власти внутри своей системы — внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специ­альных государственных органов за деятельностью не подчи­ненных им органов или лиц с целью выявления нарушений закон­ности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта да­ется только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в те­кущую административно-хозяйственную деятельность поднадзор­ного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и администра­тивный.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам ис­полнительной власти.

4. Административный процесс (понятие и принципы, виды и структура)

Процесс — совокупность последовательных действий, совер­шаемых для достижения определенного результата; порядок осу­ществления какой-либо деятельности. В таком понимании гово­рят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроитель­ном процессе и т.п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятель­ности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет ре­ализацию норм материального права. Исходя из данной методоло­гической позиции, деятельность по реализации материальных ад­министративно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предна­значен для того, чтобы обеспечить применение указанных право­вых норм в сфере государственного управления в целях достиже­ния юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного пове­дения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполни­тельной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме.

Именно в такой форме происходит юридически-властная реализа­ция задач и функций исполнительной власти. Но процесс право­применения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответ­ствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация сан­кций материальных административно-правовых норм. Соответст­венно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назна­чения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие «процесс», как правило, отождествляется с деятельностью судеб­ных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголов­ных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и граждан­ский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия. Именно в таком аспекте опре­деляется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции РФ). При рассмотрении подобных дел суд реагирует на отклонения от требований материального права, т.е. осуществляет судебную юрисдикцию, применяя санкции со­ответствующих правовых норм.

Государственно-управленческая деятельность в основном сори­ентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее ка­чества придают административному процессу своеобразную ок­раску.

Следовательно, в рамках административного процесса реали­зуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым админи­стративный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Иначе говоря, основу для формирования понятия администра­тивного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административ­но-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

б) административно-юрисдикционная.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различно­го рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это — реализация разрешительно-лицензионных, регистра­ционных и т.п. функций и полномочий.

Во втором случае в центре внимания — осуществление испол­нительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Фактически при любом понимании административно-процес­суальной деятельности действия, совершаемые исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом из­дание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов, с помощью которых административно-правовые нормы применя­ются к конкрет<