Президент РФ (конституционный статус, порядок выборов и прекращение полномочий, компетенция)

В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принима­емыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать уг­розу конституционным правам и свободам граждан. Устой­чивость конституционного строя, гражданский мир и ре­альность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

Конституционный статус реализуется в нормах консти­туции, определяющих функции и полномочия главы госу­дарства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важ­ные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкрет­ных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функ­ции и полномочия присущи исключительно главе государ­ства (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.).

Функции главы государства не могут быть конкретизи­рованы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы го­сударства всегда есть не раскрытые в конституции полно­мочия, которые выявляются в экстраординарных непредви­денных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была оп­ределена через термины "высшее должностное лицо" и "гла­ва исполнительной власти". Изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента РФ или его "отлучения" от исполнительной власти. Термин "глава государства" более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой, основной ветви вла­сти. Когда, тем не менее, употребляют термин "президент­ская власть", то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некото­рых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — с исполнитель­ной властью.

Характеризуя конституционный статус Президента, I необходимо помнить важную особенность его положения как главы федеративного государства. Он выполняет функцию "Президента всех россиян" независимо от того, как прого­лосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население из­бирательных округов и регионов, и отсюда неизбежность известной несогласованности выражаемых депутатами пар­ламента интересов. Но Президент РФ, получая свой мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних регионов при безразличии к другим. Президент РФ как гла­ва федеративного государства вправе контролировать пре­зидентов республик и глав администраций других субъектов РФ. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо общественных объединений, это своеобраз­ный правозащитник и "лобби" всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство об­щегосударственных и региональных интересов.

Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отставки Пре­зидента против него нельзя возбудить уголовное дело, при­нудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Со временем, вероятно, будет решен вопрос о его иммуни­тете в отношении гражданских исков. В статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал кото­рого находится в его служебном кабинете, а дубликат под­нимается над резиденцией Президента, как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пре­бывания в них.

Общие условия выборов Президента РФ.

Выдвижение кандидатов. Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Че­тырехлетний срок является достаточно распространенным в мировой практике, хотя в ряде стран глава государства из­бирается на более длительные сроки (чаще всего на 5—6 лет, а в Италии, Турции на 7 лет). Президент РФ может быть переизбран на второй четырехлетний срок, но избрание одного лица более чем на два срока подряд не допускается. Следовательно, избрание на третий и четвертый сроки возможно, но только после перерыва. Право избирать Президента предоставляется гражда­нам, достигшим на день выборов 18 лет. Участие граждан в выборах является добровольным, каждый избиратель имеет только один голос. Эти нормы обеспечивают подлинную все­общность избирательного корпуса, не допуская в то же время принудительного голосования или, напротив, уста­новления ограничительных цензов. От выборов отстраняют­ся только недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Избрание Президента РФ прямым способом связывает его с народом более тесно, чем избрание парламентом (ФРГ, Турция) или косвенное избрание (в США, например, насе­ление сначала избирает выборщиков), но различие не но­сит очень уж принципиального характера с точки зрения демократизма. Главное состоит в том, что путем всеобщих выборов Президент получает мандат непосредственно от народа, что позволяет ему вести себя более независимо по отношению к парламенту.

Конституционных требований к Президенту РФ не так много. Им может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не требуется специального образования или опыта работы, нет ограничения верхнего возрастного преде­ла. Требование постоянного проживания в Российской Феде­рации не менее 10 лет не означает, что кандидат в Прези­денты вообще не мог отлучаться из страны в кратковремен­ные поездки, речь здесь идет только о непрерывном основ­ном местожительстве и притом, как можно догадаться, не­посредственно в годы перед избранием на пост Президента. Данное лицо должно быть гражданином РФ, и поскольку не сказано, что обязательно по рождению, то можно сделать вывод, что также по натурализации (в ведущих странах мира такое обычно не встречается).

Право выдвижения кандидатов на пост Президента при­надлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам. Выдвижение проис­ходит на съезде (конференции) избирательного объедине­ния; объединение и блок могут выдвинуть только одного кандидата, данные о котором сообщаются в Центризбирком РФ. Кандидат может быть выдвинут также инициативной группой избирателей в количестве не менее 100 человек.

Однако выдвижение кандидата требует поддержки из­бирателей. Избирательное объединение, блок или инициатив­ная группа обязаны собрать в поддержку своего кандидата не менее 1 млн. подписей избирателей. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 70 тыс. подписей избирателей. Центризбирком проверяет правильность соби­рания подписей и выносит решение о регистрации кандидата.

Организация и финансирование выборов.

Выборы про­водятся в сроки, установленные Конституцией и федераль­ным законом. Дата выборов назначается Советом Федерации Федерального Собрания, хотя она фактически установлена в законе. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран предыдущий Президент. Выборы назначаются не позже чем v за четыре месяца до дня выборов.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации.

Финансирование выборов Президента осуществляется за счет средств федерального бюджета, которые распределя­ются между всеми избирательными комиссиями. IНо кандидаты на пост Президента обязаны создавать собственные изби­рательные фонды, которые могут формироваться за счет соб­ственных средств (не более 2000 минимальных зарплат).

Определение результатов голосования. Вступление Президента в должность. Подсчет голосов избирателей про­водится непосредственно членами участковой избиратель­ной комиссии, о чем составляется протокол. На основании этих протоколов территориальная избирательная комиссия, суммируя содержащиеся в них данные, устанавливает ито­ги голосования и составляет протокол, который передается в избирательную комиссию субъекта РФ, а она, в свою оче­редь, произведя суммирование данных, передает протокол в Центризбирком РФ. Центризбирком не позднее чем через 10 дней со дня выборов определяет результаты выборов.

Избранным считается кандидат, который получил бо­лее половины голосов избирателей, принявших участие в выборах. Центризбирком признает выборы несостоявшими­ся, если в них приняло участие менее половины избирате­лей или если число голосов за кандидата, набравшего наи­большее число, меньше, чем число голосов, поданных про­тив всех кандидатов. При определенных условиях выборы могут быть объявлены недействительными. В случае если в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не был избран, через 21 день назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (так называемый второй тур, ха­рактерный для стран с многопартийной системой). По ито­гам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший большее — по сравнению с другим кандида­том — число голосов при условии, что эта цифра больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. Если же повторное голосование не приводит к результату, то Совет Федерации назначает повторные выборы. Закон предусмат­ривает широкую огласку результатов выборов на всех уров­нях. Результаты голосования объявляются Центризбиркомом не позднее чем через три месяца со дня выборов.

Прекращение обязанностей Президента. Отрешение от должности. Прекращение исполнения Президентом своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранным Президентом.

Досрочное прекращение полномочий Президента воз­можно в случае: 1) его отставки;

2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще­ствлять принадлежащие ему полномочия;

3) отрешения от должности.

Конституция РФ предусматривает возможность прину­дительного отрешения Президента от должности на основа­нии обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это, однако, форма конститу­ционно-правовой, а не уголовной ответственности

Полномочия Президента Российской Федерации

Президент РФ обладает широкими полномочиями в раз­личных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадле­жат исключительно ему, в других — соприкасаются с пол­номочиями других органов государственной власти, способ­ствуя решению вопросов во взаимодействии на основе прин­ципа разделения властей. Совокупность президентских пол­номочий сбалансирована с полномочиями других органов го­сударственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях" недопущения односторон­них авторитарных решений.

По специфике предметов компетенции и взаимоотно­шений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на следующие основные группы.

Президент имеет право законодательной инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.

Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими послания­ми (которые, кстати, в присутствии Президента не обсуж­даются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями.

Президент назначает референдум в порядке, установ­ленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур, Председателя Правитель­ства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), при двукратном вынесе­нии недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае роспуска Государствен­ной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.

Президент и Правительство.

Эти отношения основыва­ются на безусловном приоритете президентской власти. Пре­зидент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это согласие Государ­ственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного от­клонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Прави­тельства назначить самостоятельно. Пока еще неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответ­ствующее ей представительство в Думе исключают возмож­ность создания однопартийного правительства большинства. В результате складывается парадоксальная ситуация, ког­да в состав Правительства могут входить представители партий­ных фракций Думы, находящихся в оппозиции. Однако Пре­зидент, хотя и не чужд стремления получить поддержку своих действий в Думе, не связан какими-либо обязатель­ствами перед партиями и вправе действовать самостоятель­но. Так, он единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности замес­тителей Председателя Правительства и федеральных мини­стров. Он имеет право (и часто им пользуется) председа­тельствовать на заседаниях Правительства, что не оставля­ет сомнений в его руководящем положении в исполнитель­ной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее не­дельного срока после назначения Председатель Правитель­ства обязан представить Президенту на утверждение пред­ложения о структуре федеральных органов государствен­ной власти, утверждение которой главой государства ло­жится в основу всех назначений на должности.

Отношения с субъектами РФ.

Полномочия Президента как главы федеративного государства прописаны в Консти­туции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют на­значение и освобождение полномочных представителей Пре­зидента, которые с изданием Указа от 13 мая 2000 г. образу ют институт полномочных представителей в федеральных округах [см. § 4 главы 19).

Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает "в соответствии с Конститу­цией Российской Федерации осуществление полномочий фе­деральной государственной власти на всей территории Рос­сийской Федерации". Такая формулировка не составляет со­мнений в том, что не только такие грубые формы наруше­ния правопорядка, как организованное неповиновение вла­стям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, как это было в Чеченской Республике, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.

Президент и судебная власть. В соответствии с принци­пами разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной вла­сти.

Военные полномочия. В военной области полномочия Президента достаточно широки. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверж­дает военную доктрину РФ, назначает и освобождает выс­шее командование Вооруженных Сил РФ.

Организация воинских формирований в Российской Фе­дерации строится на четком принципе, согласно которому эти формирования могут быть только общефедеральными и подчиненными Президенту РФ, ни один субъект РФ не впра­ве создавать собственные воинские формирования.

В случае агрессии против России или ее непосредствен­ной угрозы Президент вводит на территории РФ или в от­дельных ее местностях военное положение с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государствен­ной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе. Конституцией РФ предусмотрено, что режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Конституцией РФ также предусмотрено, что указ Президента РФ о введении военного положения требует утверждения Совета Федерации.

Полномочия в сфере внешней политики.

Как глава го­сударства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ. Прези­дент ведет переговоры и подписывает международные дого­воры РФ, подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация осуществляется в форме федерального зако­на), принимает верительные и отзывные грамоты аккреди­туемых при нем дипломатических представителей.

Президент назначает и отзывает послов и иных дипло­матических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он, однако, должен при этом провести консультации с соответствующими комитетами или комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации.

Чрезвычайное положение.

Полномочия Президента в этом вопросе сформулированы в Конституции предельно четко. Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Го­сударственной Думе. Однако Президент не свободен в при­нятии такого решения, ибо введение чрезвычайного поло­жения возможно только при обстоятельствах и в порядке, установленных федеральным конституционным законом, пре дусмотренным Конституцией РФ. Чрезвычайное положение неоднократно вводилось Президентом РФ в определенных районах в связи с возникновением межнациональных конф­ликтов на основе действующего пока в определенной части Закона о чрезвычайном положении от 17 мая 1991 г.

Чрезвычайное положение — особый порядок управле­ния в экстремальных условиях, неизбежно влекущий опре­деленные ограничения прав и свобод граждан. Именно по­этому полномочия Президента как должностного лица, от которого зависит объявление чрезвычайного положения, уравновешиваются контрольным полномочием Совета Феде­рации. От Президента законом требуется указать основания решения о введении чрезвычайного положения, перечень и пределы чрезвычайных мер и др. Указ Президента доводит­ся до сведения населения не менее чем за 6 часов до вступ­ления его в силу.

Гражданство.

К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища