Организационно-правовые формы и методы осуществления финансового контроля

Как функция финансовой деятельности, финансовый контроль юридическими формами имеет правовые акты, определяющие условия и порядок работы контрольных органов и фиксирующие результаты проводимых действий. В отличие от самой финансовой деятельности юридическая форма контроля не представлена финансово-плановыми актами. Таким образом, речь может идти только о правотворчестве и правоприменении, порождающих некоторые виды юридических актов в сфере финансового контроля.

Юридическими формами, отражающими результаты финансового контроля и составляющими основания для возникновения, изменения или прекращения юридических последствий для подконтрольного объекта, являются акты, справки, протоколы, заключения, отчеты, составляемые на основе или в процессе контрольных действий. По своей природе это правоприменительные акты, фиксирующие результат исполнения норм финансового права, регламентирующих контроль. К ним относятся: акт ревизии или проверки, справка о результатах обследования, заключение по представленным документам и проектам финансовых планов, протокол о выявленных нарушениях, заключение аудитора и другие виды актов, допускаемые законодательством в качестве юридической формы закрепления выявленных результатов.

Другой разновидностью правоприменительных форм в контрольной сфере являются акты должностных лиц об организации финансового контроля того или иного вида, объекта.

Самыми распространенными правоприменительными юридическими формами являются акты ревизий и проверок. Акт ревизии – это официальный документ, оформляемый по результатам контрольных действий финансовых органов, акт налоговой проверки – по результатам налогового контроля. В ряде случаев при проведении налогового контроля составляются протоколы производства действий по осуществлению налогового контроля.

Формы и требования к составлению акта налоговой проверки устанавливает Министерство РФ по налогам и сборам.

Акт ревизии, как и сама ревизия, до настоящего времени еще не получила законодательного определения. Однако на практике сложились основные требования к этому акту и его содержанию. Акт ревизии отражает достоверные, документально подтвержденные, данные о недостатках, упущениях или нарушениях и связанных с ними обстоятельствах. В нем показываются причины и условия, вызвавшие нарушения, виновные лица, сумма ущерба, какие нормативно-правовые акты, а также правила и нормы учета и отчетности нарушены.

Акт ревизии является юридическим основанием для принятия решения компетентными органами по устранению нарушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц. На его основе разрабатываются мероприятия по ликвидации причин и условий, способствующих правонарушениям, предложения по укреплению финансовой дисциплины, повторные виды контрольных действий, в том числе за выполнением принятых решений по первичной ревизии.

Акты, как результат контрольных действий, подписываются участниками проверок и ревизий, а также главными (старшими) бухгалтерами организаций. В случае несогласия с результатами ревизии последние обязаны подписать акт, но при этом вправе сделать запись о своем несогласии, приложить письменные возражения, объяснения и документы, подтверждающие их доводы.

Правотворческая форма контрольных действий выражается в принятии самими контрольными органами, их руководителями и иными компетентными должностными лицами правил (стандартов), положений, инструкций и иных нормативных актов, определяющих организацию контроля, аудита, а также учета и отчетности. Эти акты носят, как правило, ведомственный или функциональный, но всегда подзаконный характер. Они распространяются на различные стороны организации финансового контроля подведомственными структурами и порядка его практического проведения.

Нормативно-правовыми актами устанавливаются формы налоговых расчетов, бухгалтерского учета и отчетности, правила применения плана счетов в финансово-хозяйственной деятельности, порядок изъятия документов должностными лицами. Ими определяются порядок и последовательность проводимых контрольных действий, применение технических средств и новых технологий контрольной работы.

Организационно-правовые методы осуществления финансового контроля есть приемы и способы (либо их совокупность) по достижению результата контрольных действий и реагирования на выявленные недостатки. Многообразие методов финансового контроля зависит от разноплановости видов финансового контроля их осуществляющих их организационных структур. Как виды контроля, так и их отдельные контрольные структуры несут различную целевую направленность, имеют свои задачи и функциональное назначение, а это порождает различие подходов, способов и приемов контрольной работы. Однако, учитывая, что контроль по его целевому назначению не завершается только выявлением нарушений, а призван еще и реагировать на установленные факты правонарушения, раскрытие методов было бы неполно без показа приемов и способов реагирования на выявленные недостатки.

К методам контрольной работы по выявлению результатов финансовой деятельности в общем виде следует отнести наблюдение, проверку, ревизию, обследование, анализ, инспектирование, инвентаризацию. Методами реагирования на выявленные результаты будет восстановление нарушенных прав путем возбуждения финансово-правового, дисциплинарного или административного преследования виновных лиц, возмещение вреда, распространение передового опыта работы, предложения о поощрении и др.

Методы финансового контроля обусловлены не только видом контрольного органа и характером проводимых действий, но также определенными для них задачами и целевыми установками на системность или конкретный вид контрольной работы.

При контрольной работе может быть использована информация, получена в результате работы с жалобами, заявлениями и иными обращениями граждан, сигналов средств массовой информации, анализа судебной практики и др. И это также является способами выявления первичных сведений финансового состояния подконтрольного объекта, за которыми могут последовать другие виды контроля, в том числе комплексные, тематические, счетно-аналитические, документальные проверки.

Ревизия как один из ведущих методов финансового контроля имеет самое широкое распространение, и хотя до настоящего времени она не получила своего законодательного оформления, предписана разными нормативными актами практически для всех органов финансового контроля как обязательный и регулярный метод.

Попытки в финансово-правовой литературе разграничить понятие «проверка» и «ревизия» как отдельных методов финансового контроля по объему и детальности исследования финансово-хозяйственной деятельности заслуживают внимания, но не всегда позволяют выделить объективные признаки различия. Ревизия есть ни что иное, как специализированная проверка.

Скорее всего, эти методы относятся как общее и частное, и важно получить законодательно обоснованное определение ревизии, чтобы отличать и классифицировать все остальные виды проверок. Думается, что объектом ревизии следовало бы закрепить бухгалтерский учет, финансовое планирование и отчетность, платежно-расчетную документацию, исполнение кассовых правил и финансовых обязательств подконтрольных субъектов. И такие специализированные проверки могут проводить только контрольно-ревизионные службы. Для всех других органов финансового контроля было бы целесообразным определить конкретный вариант проверок: налоговая проверка, аудиторская проверка, счетная проверка, счетно-аналитическая проверка и т.д.

Ревизии, как и другие виды проверок, по характеру содержания делятся на документальные, - когда исследуется финансовая документация, и фактические, - когда проверяется денежная наличность, ценные бумаги, материальные ценности и иные объекты. По объему охвата проверяемой деятельности они подразделяются на комплексные – при которых проверке подвергаются различные сферы финансовой деятельности, и тематические – при выборе конкретной сферы (темы, вопросы). По характеру организации проверок они могут быть плановые, - предусмотренные планом в соответствии с действующим законодательством, и внеплановые, - организованные в случае возникшей необходимости. По периоду временного охвата проверяемой деятельности выделяются фронтальные проверки – за весь проверяемые период и выборочные – за короткие отдельные временные промежутки.

Каждый из названных методов контроля реализуется своим набором приемов и способов достижения результата. Так, например, при документальном контроле различными способами достигаются формальными и арифметическая проверка, юридическая оценка документов и логика оформления денежных операций, оценка законности и оценка обоснованности операций. Известны такие методико-технические приемы, как способ обратного счета, встречная проверка, сравнение и т.п. Фактические контроль имеет характерные приемы и способы, зависящие от проводимых проверок, ревизий, инвентаризаций, обследований, наблюдений. Различными могут быть способы фиксации выявленных результатов и реагирования на них.

 

Бюджетное право в системе финансового права РФ

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи­нансового права — бюджетным правом.

Бюджетное право — центральный раздел особенной части фи­нансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и ин­ститутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что бюджетное право регулирует:

а) отношения Российской Федерации, ее субъектов, муници­пальных образований и соответствующих органов представитель­ной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распреде­лением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его пред­мета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами фи­нансового права. С этой целью в бюджетном праве можно вы­делить следующие блоки норм, которые закрепляют и регули­руют:

а) бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализа­ции бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюджета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной ха­рактеристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право — это подотрасль финансового права, совокупность юридических норм, регулирующих общест­венные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредото­ченных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трак­товать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отно­шения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и органи­зациями и др.). Избежать этого можно путем введения в опреде­ление понятия бюджетного права уточняющих признаков, осно­ванных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устрой­ство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развития местного самоуправления, свойст­венные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они на­ходят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содер­жание пронизано этими принципами, и регулирование бюджет­ных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма1 в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, об­щими задачами и целями Федерации, реализовать которые при­зван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении права муниципальных образований на местный бюджет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Фе­дерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессу­альные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюд­жетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процеду­ры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т.е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т.д., фор­мы взаимоотношений органов государственной власти, мест­ного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организаци­онно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осущест­вления.

Разграничение материальных и процессуальных норм бюд­жетного права было проведено уже в Законе РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР», в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, со­средоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюд­жетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения — РФ в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образо­вания;

2) органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы государст­венной власти и местного самоуправления; исполнительные орга­ны государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — это основное из ма­териальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образова­нию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации явля­ется ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюд­жет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на полу­чение и включение в бюджет определенных доходов, на использо­вание их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности дан­ных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюд­жета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становят­ся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные норма­ми бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающие­ся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены Формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципаль­ного образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют го­сударство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. Бюджетные пра­воотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть мате­риальными и процессуальными.

БК РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в рос­сийском законодательстве понятие — бюджетное обязательст­во. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполня­ющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возни­кающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджет­ной росписью. Термин «обязательство», свойственный граждан­скому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отноше­ниях.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ, ко­торый привел вопросы ответственности за нарушения бюджетно­го законодательства в определенную систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законода­тельства признается неисполнение или ненадлежащее исполне­ние установленного Кодексом порядка составления и рассмотре­ния проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы.

БК РФ определяет перечень мер принуждения, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят «предупреждение о ненадлежащем испол­нении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств приостановление операций по счетам в кредит­ных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами. На­пример, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 80) установлено, что за использование не по целе­вому назначению бюджетных кредитов на юридических лиц на­лагается штраф в размере двойной учетной ставки Центрального банка РФ.

Основаниями применения мер принуждения БК РФ называет следующие правонарушения:

— неисполнение закона (решения) о бюджете;

— нецелевое использование бюджетных средств;

— неперечисление бюджетных средств их получателям;

— финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

— несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов и др. указанные в Кодексе (ст. 283) или федеральных законах.

Следует заметить, что нормы БК РФ, касающиеся содержания нарушений бюджетного законодательства и применяемых мер от­ветственности, нуждаются еще в уточнении.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответствен­ности в данной области включены в новый Кодекс РФ об админи­стративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (введен в действие с 1 июля 2002 г.). В нем предусматривается наложение административного штрафа (в разных размерах) на должностных лиц и на юридических лиц за следующие административные пра­вонарушения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полу­ченных на возвратной основе (ст. 15.15) и нарушение сроков пере­числения платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16)

Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотрен­ных УК РФ.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью госу­дарственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, како­вым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджет­ного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осущест­вления полномочий федерального уровня и уровня субъектов фе­дерации. В силу своей важности часть отношений в области бюд­жета регулируется конституционными нормами.

Начиная с 90-х гг. XX в. бюджетное право России, как и финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено проис­шедшими экономическими и политическими переменами. Фор­мирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, свидетельствует о по-Ь1Шении уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюд­жета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнитель­ных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связан­ные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изме­нение состава бюджетных доходов и расходов, взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использова­ние заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюд­жете, свойственные современному периоду. Например, появление бюджетного дефицита потребовало урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяют Феде­ральный закон от 29 декабря 1998 г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»; бюджетные посла­ния Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год», правительственные программы социаль­но-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.) и развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.3 с учетом результатов выполнения Концепции рефор­мирования межбюджетных отношений в 1999—2001 гг. Целью этих программ является повышение устойчивости бюджетной системы РФ; обеспечение прозрачности процедур выработки и ре­ализации бюджетной политики; повышение качества планирова­ния и исполнения бюджетов, уточнение разграничения расход­ных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, повыше­ние взаимной ответственности органов власти разных уровней при проведении бюджетной политики. Все намеченные меры ис­ходят из общей задачи: обеспечение условий для устойчивого эко­номического роста на основе повышения эффективности участия государства в распределении и перераспределении финансовых ресурсов страны посредством механизма бюджетной системы, что требует совершенствования бюджетного законодательства.