Административно-правовые нормы

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, со­ставляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.

Норма права по своему юридическому значению есть опреде­ленное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стиму­лирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисципли­нарная, административная, материальная, уголовная ответствен­ность). Подобные качества в полной мере присущи администра­тивно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток обществен­ных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно про­являются определенные особенности, характерные для админи­стративно-правовых норм.

Изложенные исходные позиции позволяют определить адми­нистративно-правовую норму в качестве устанавливаемого госу­дарством правила поведения, целью которого является регулиро­вание общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функциониро­вания механизма исполнительной власти или (в широком смыс­ле) государственного управления.

В административно-правовых нормах непосредственно выра­жается регулятивная роль административного права, проявляю­щаяся в следующем:

а) административно-правовые нормы одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их право­вую защиту;

б) административно-правовые нормы преследуют цель обеспе­чения должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаи­модействия;

в) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового го­сударства поведения всех лиц и организаций, действующих непо­средственно в сфере государственного управления и выполняю­щих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объ­единения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздер­жаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

г) административно-правовые нормы, действуя в сфере госу­дарственного управления, прежде всего и главным образом пред­назначены для обеспечения эффективной реализации конститу­ционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. ис­полнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

д) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, слу­жат интересам установления и обеспечения прочного режима за­конности и государственной дисциплины в общественных отноше­ниях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

е) административно-правовые нормы в отличие от многих дру­гих отраслей российского права имеют свои собственные юриди­ческие средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, насту­пающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно гово­рить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственнос­ти (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществля­ется защита не только административно-правовых норм и регули­руемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);

ж) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, тру­довых и иных отношений; именно на их основе определяется по­рядок взимания налогов, сборов, осуществляется государствен­ный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организа­ционные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

з) административно-правовые нормы достаточно часто устанав­ливаются непосредственно в процессе реализации исполнитель­ной власти и непосредственно ее субъектами.

Общая характеристика административно-правовых норм нуж­дается в акцентировании некоторых их особенностей. Прежде всего заслуживает внимания вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

Любая правовая норма есть акт правотворчества и администра­тивно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исклю­чения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо админи­стративное нормотворчество.

Для административного права характерно юридическое опос­редствование такой деятельности, основным содержанием ко­торой является исполнение или применение к конкретным об­стоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому администра­тивно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере госу­дарственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоуста-новительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рам­ках которой четко выявляется следующая закономерность: право-установление (правотворчество) по своей сути служит целям пра воприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельству­ет тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

Изложенная позиция вполне приемлема для общей характе­ристики административно-правовых норм, являющихся резуль­татом административного нормотворчества и реализации компе­тенции соответствующих субъектов исполнительной власти. Од­нако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредствен­но названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции РФ. Ими определяются основ­ные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (напри­мер, конституционный статус личности, субъектов исполнитель­ной власти и т.п.). Почти в каждом российском законе немало ад­министративно-правовых норм.

Это означает, что существует определенная иерархия админи­стративно-правовых норм: конституционные нормы, нормы зако­нов и нормы, устанавливаемые непосредственно субъектам испол­нительной власти (например, Правительством РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не рав­нозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъек­тами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогич­ными нормами конституционного или законодательного характе­ра, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда — подзаконность не только деятель­ности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юри­дической формулой: они создаются на основе (основании) и во ис­полнение Конституции, законов и нормативных указов Президен­та РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридичес­ких средств, придающих этим нормам характер реально «работа­ющих» правовых установлений, а также детализирующих и кон­кретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представ­ляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и ус­ловий их практического применения (исполнения). Между тем Россия — не унитарное государство; ее территория огромна, при­чем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия — многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдель­ных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи — не его функция.

Поэтому на долю административно-правовых норм, создавае­мых субъектами исполнительной власти, падает основная нагруз­ка по приданию тем или иным позициям, законодательно закреп­ленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функциональ-но-компетенционнымипринципами разделения властей, как пра­вило, нуждаются в опосредствовании их нормами администра­тивного (впрочем, не только) права.

Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. с последую­щими изменениями и дополнениями1 регламентирует основопола­гающие отношения, связанные с организацией государственной службы (перечень государственных должностей, основы правово­го положения государственного служащего, прохождение госу­дарственной службы и т.п.). Однако вне пределов регламентации остается немало важных сторон государственно-служебных отно­шений (например, статус государственной должности вне аппара­та органов государственной власти, а также должностного лица и представителя власти, особенности государственной службы спе­циального назначения и т.п.). Соответственно, требуется коррек­тировка норм закона, в частности определение процедур поступ­ления на службу, аттестации государственных служащих и т.п. Как показывает практика, часто нормы такого рода содержатся в подзаконных нормативных указах Президента РФ, в постановле­ниях Правительства РФ.

Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе разви­тия отечественной системы государственного управления. В связи с этим обращают на себя внимание весьма показательные момен­ты, относящиеся к содержанию и порядку формирования админи­стративно-правовых норм.

Во-первых, длительный период законодательная (представи­тельная) власть действовала формально, в силу чего она практи­чески подменялась исполнительной властью. В результате боль­шинство административно-правовых норм создавалось не законо­дательным путем, а органами государственного управления общей компетенции.

Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административ­ное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.

Указанные негативные явления стали преодолеваться по суще­ству лишь в последние годы. Конституция РФ 1993 г. призвана упорядочить соотношение различных элементов механизма пра-воустановления, включая и порядок формирования подзаконных административно-правовых норм. Необходимо, однако, учиты­вать, что, несмотря на то, что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полно­мочий было бы не оправданным. Но для этого требуется четкое и недвусмысленное решение вопроса о границах и объеме компетен­ции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непременно подзаконному, установлению административно-пра­вовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Прида­ние представительным органам власти всех субъектов РФ законо­дательных функций в значительной степени усложняет ее реше­ние. Между тем сильная исполнительная власть, потребность в котррой закреплена в российской Конституции, объективно тре­бует своего «оснащения» четко выраженными правоустанови-тельными полномочиями. Это особенно важно в современных ус­ловиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государственный характер, и, соответственно, воздей­ствовать на их работу распорядительным путем (прямое предпи­сание) не представляется возможным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно административного нормотворчества, целью которого является установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собст­венности.

Достижению такой цели способствуют следующие тенденции, определяемые как существовавшей ранее управленческой практи­кой, так й ее перспективами. Прежде всего административно-пра­вовые нормы общего характера должны иметь, как правило, зако­нодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, постольку со­ответствующие субъекты исполнительной власти наделяются пол­номочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматри­вает таковую возможность. Например, Водным кодексом РФ пред­усматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок раз­работки, согласования, государственной экспертизы, утвержде­ния и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов1;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается.

Например, положениями о федеральных министерствах и го­сударственных комитетах этим органам исполнительной власти предоставляется право издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения иными федераль­ными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов РФ2, а также организациями и учреждения­ми и даже гражданами. Компетенция же органа определяется на­столько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество ис­пользуется преимущественно в целях внутрисистемного регули­рования, т.е. в интересах внутренней организации механизма ис­полнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного» законодательст­ва, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполни тельной власти соответствующие правоустановительные полномо­чия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компе­тенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его пер­спективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непря­мого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.

В настоящее время широкое распространение получило ведом­ственное административное нормотворчество, что на практике да­леко не всегда оправданно, особенно если адресатом таких админи­стративно-правовых норм являются граждане (например, в области оказания транспортных, жилищных и коммунальных услуг). К этому следует добавить, что в таком же плане действуют в настоя­щее время республиканские правительства, губернаторы краев, об­ластей, администрации иных субъектов РФ. Нынешнее состояние законодательства, к сожалению, пока еще в этой части не упорядо­чено, что часто приводит к необоснованному расширению админи­стративно-правовых ограничений прежде всего для граждан.

Относительно ведомственного административного нормотвор­чества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответ­ствия требованиям законности, в перспективе следует ожидать, во-первых, сведения ведомственного административного право­творчества до уровня преимущественно внутрисистемного регули­рования, т.е. осуществляемого в интересах внутренней организа­ции самого механизма исполнительной власти (установление норм, обязательных для нижестоящих звеньев данной, например отраслевой, системы); во-вторых, ограничения возможностей ус­тановления ведомствами общеобязательных административных правил; делегирования такого рода полномочий в отдельных слу­чаях по стороны субъектов исполнительной власти общей компе­тенции.

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрез­мерно расширять сферу административного правотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности.

Регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти. При этом административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные пра-

вила поведения, адресованные в первую очередь субъектам испол­нительной власти.

В этом смысле показательны Указ Президента РФ «О структу­ре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. и постановление Правительства РФ «О мерах по укрепле­нию финансовой дисциплины» от 12 мая 1998 г.2 Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-право­вых норм оказывают определяющее влияние природа и социаль­ное назначение государственно-управленческой деятельности. Со­ответственно и в современных условиях основным объектом адми­нистративно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следова­тельно, рассчитаны в значительной степени на регулирование ор­ганизации и функционирования аппарата государственного уп­равления от эффективности работы которого зависит не только состояние экономической, социальной и иной деятельности, но и, в первую очередь, уровень реализации демократических возмож­ностей всестороннего развития личности, удовлетворения ее жиз­ненных потребностей и интересов.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть све­дены к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения го­сударственно-управленческой деятельности как формы практи­ческой реализации исполнительной власти. Соответственно аппа­рат управления «живет» не только и не столько интересами соб­ственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми другими учреждениями, действующими в сфере государственного управления либо так или иначе затраги­вающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различно­го рода государственные по своему характеру образования (пред­приятия, корпорации и т.п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерчес­кого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане. Все они являются адресатом административно-правовых норм.

При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-правовые норы не регулируют отношения между гражданами.

Административно-правовые нормы различны по своей регуля­тивной направленности и, соответственно, по своему юридическо­му содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наибо­лее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характери­зуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязаннос­тей и прав, а также ответственность участников регулируемых ад­министративным правом управленческих отношений, т.е. факти­чески их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной влас­ти (государственного управления), должны действовать участни­ки регулируемых управленческих отношений. Такие администра­тивно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, на­пример, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т.п. Таким об­разом, материальные административно-правовые нормы опреде­ляют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламен­тируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, опре­деляющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об админи­стративных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к оп­ределению порядка (процедуры) реализации юридических обязан­ностей и прав, установленных нормами материального адми­нистративного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Важное значение имеет классификация административно-пра­вовых норм в зависимости от их конкретного юридического со­держания. В ее основе тот или иной вариант метода администра­тивно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды адми­нистративно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан­ной нормой условиях совершать определенные действия. Содер­жащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в го­сударственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должност­ное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возни­кающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жи­лище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на соверше­ние тех или иных действий в условиях, определяемых данной нор­мой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административного правонаруше­ния. Милиции запрещено применение специальных средств и ог­нестрельного оружия в отношения женщин (с явными признака­ми беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) и т.п. Это — специальный зап­рет;

в) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы

то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках тре­бований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках кото­рого участники регулируемых управленческих отношений дейст­вуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутст­вие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволи­тельные нормы, соответственно, могут характеризоваться как раз­решительные.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (до­зволительных) административно-правовых норм зависит от осо­бенностей их адресата.

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобра­зием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обя­зательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосу­дарственных формирований.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) административно-правовой статус граждан;

б) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управ­ления;

в) административно-правовой статус государственных служа­щих — работников управленческого аппарата;

г) ключевые вопросы организации и деятельности государст­венных предприятий и учреждений;

д) административно-правовой статус общественных объедине­ний;

е) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные.

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия. Это:

а) общефедеральные нормы;

б) нормы субъектов Российской Федерации.

По объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

а) общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наи­более важные стороны процесса реализации исполнительной влас­ти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, в указах Президента и постановлениях Правительства РФ;

б) межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные сто­роны государственно-управленческой деятельности, которые яв­ляются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимоно­польного законодательства, нормам, содержащимся в положени­ях о межотраслевых государственных комитетах, и т.п.;

в) отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, за­крепленной за исполнительными органами отраслевой компетен­ции (например, министерств).

Существуют и иные классификационные группы администра­тивно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутри­системный (их юридическая сила распространяется на нижесто­ящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобяза­тельный (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений) характер.