Методы государственного управления (регулирования)

Наряду с административно-правовыми формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль от­водится методам управленческой деятельности (методам управ­ления). В чем их суть?

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к госу­дарственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций испол­нительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними ком­петенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое пред­ставление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функ­ции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания уп­равлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практичес­кого осуществления функций государственно-управленческой де­ятельности, достижения ее целей.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и нахо­дящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает воз­можности определенным образом типизировать их в интересах вы­явления присущих им наиболее значимых свойств и специфичес­ких черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

1. Они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практи­ческой реализации единой государственной власти.

2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздейст­вие субъектов исполнительной власти на соответствующие объ­екты.

3. Они непосредственно выражаются в связях между субъек­тами и объектами государственного управления.

4. Они используются субъектами исполнительной власти в ка­честве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5. Метод управления всегда имеет своим адресатом соответст­вующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6. С учетом многообразия приемов и способов реализации уп­равленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъ­ектом исполнительной власти.

7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управ­ляющая воля государства.

8. Метод управления всегда непосредственно выражает при­надлежащие государству и его исполнительному аппарату полно­мочия юридически-властного характера.

9. Для методов управления характерна правовая форма их не­посредственного практического выражения. Свое наиболее ощути­мое проявление они получают в правовых актах управления.

10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей орга­низационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (напри­мер, от формы собственности, от его индивидуального или коллек­тивного характера и т.п.).

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регу­лирования управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителей» административно-правовых пред­писаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом раз­личны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленчес­ком «инструментарии», используемом конкретными исполни тельными органами (должностными лицами) для решения стоя­щих, перед ними повседневных задач. Методы правового регули­рования распространяются на всех участников регулируемых об­щественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулиро­вания. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юри­дически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выраже­ние, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте — индивидуализиро­ваны. Налицо определенная степень производности методов госу­дарственно-управленческой деятельности от методов админист­ративно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправ­ленное управляющее воздействие составляет содержание как нор­мативных, так и индивидуальных юридически-властных воле­изъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее тесная связь двух вариан­тов понимания категории «метод» применительно к администра­тивно-правовому воздействию на сферу государственного управле­ния налицо.

Главный критерий, необходимый для разграничения назван­ных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управ­ляющего воздействия со стороны исполнительного органа (долж­ностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содер­жании определенный «заряд» юридически-властных полномо­чий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного Характера.

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-уп­равленческой деятельности, в рамках которой реализуется испол­нительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполни­тельной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административ­но-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выраже­ние в нормативных либо индивидуальных правовых актах управ­ления.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механиз­ме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объ­ектов (например, резкое усиление самостоятельности предпри­ятий территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ста­вится вопрос о границах использования в качестве метода управ­ления прямых и односторонних юридически-властных предписа­ний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не озна­чает полный отказ от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в услови­ях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается и в виду разгосударствления множества хо­зяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация орга­низационно-правовых связей между субъектами и объектами го­сударственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, пере­несение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т.п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значи тельно усиливается обратное влияние объектов управления на ис­полнительный аппарат.

§ 2. Виды административно-правовых методов

Средства реализации управленческих задач и функций разно­образны, что дает основу для их классификации.

С общетеоретических позиций проявляется действие универ­сальных методов любой деятельности — убеждения и принужде­ния. Это — два взаимосвязанных, взаимодополняющих «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных от­ношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощритель­ных и иных мер преимущественно морального воздействия. При­нуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогатель­ного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-пра­вовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или ад­министративной ответственности. При необходимости в обеспече­нии общественной безопасности действует особый комплекс прину­дительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из со­держания управляющего воздействия. Из множества классифика­ционных вариантов, как правило, наиболее распространенным яв­ляется выделение двух групп методов, а именно — администра­тивных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разноч­тений, а потому проблема методов управления нуждается в деталь­ном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в каче­стве способов или средств внеэкономического или прямого управ­ляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управ­ленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое вы­ражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рам­ках своей компетенции принимает управленческое решение (пра­вовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо — прямое предписание («ко­манда»), ибо управляющее воздействие предполагает императив­ный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управле­ния. Такой характер управляющего воздействия вытекает непо­средственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации госу­дарственной власти. Подразумевается реализация исполнитель­ной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре­альным объектом управления является сознательно-волевое пове­дение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспе­чивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеж­дения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает осно­ваний для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов оче­видно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участни­ков управленческих общественных отношений. Кто-то должен ре­шать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвова­ния. И они находятся в руках субъектов государственно-управлен­ческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти на соответствующие объекты управления. Главное при этом за­ключается в том, что с их помощью субъект управления добива­ется должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредствованно в отличие от спо­собов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным обра­зом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стиму­лируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к эконо­мическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономи­ческая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осу­ществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нель­зя и т.п.), а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами мате­риальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему матери­альных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответ­ствующие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управлен­ческое»), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административ­ными. В силу этого выделение административных и экономи­ческих методов управления алогично; буквально имеются в виду «управленческие методы управления», независимо от того, какое содержание в них вложено, т.е. единые по своей сути методы уп­равления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенно­го (экономического) назначения используются с единой конечной целью — реализация управленческого воздействия субъекта уп­равления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными, субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же - объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздей­ствии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в прак­тической деятельности соответствующих исполнительных орга­нов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно —„

как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управле­ния. Например, поощрительные или стимулирующие меры (пре­мии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответст­вующих управленческих решений (приказ о премировании, реше­ние о предоставление кредитных или налоговых льгот и т.п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляюще­го воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономи­ческих методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Подоб­ная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обоб­щенном виде могут быть представлены только как административ­но-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамот­ное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом сущест­венном — о непосредственном (или опосредствованном) управля­ющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям ра­ботников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же время юридической формой реализации государственно-управ­ленческих функций. Экономические рычаги управляющего воз­действия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) зада­ний; предписания о совершении определенных действий; назначе­ние на должности; удовлетворение законных притязаний участ­ников регулируемых отношений; запрещение определенных дей­ствий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; ма­териальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государствен­ных заказов; применение административно-принудительных мер и т.п.