Конституционно-правовая природа и назначение прокуратуры и прокурорского надзора

Существование прокуратуры РФ предусмотрено Конституцией РФ. В ее гл. 7 имеется лишь одна статья (ст. 129), посвященная прокуратуре. По реформе 2014 г. гл. 7 Конституции РФ именуется «Судебная власть и прокуратура».

Из ст. 129 сложно понять статус и назначение прокуратуры. В связи с тем, что статья о прокуратуре помещена в главу о судебной власти, можно прийти к выводу о том, что прокуратура является частью судебной власти или ассоциируется с ней. Однако у прокуратуры нет функции вынесения судебных решений; она может инициировать такие решения, что вправе делать и другие субъекты права, а также оспаривать вынесенные судебные решения, обладая в обоих случаях более существенными возможностями, чем иные органы и лица. Таким образом, прокуратура в большей мере, чем другие субъекты права, взаимодействует с судом. И все-таки это не делает ее частью судебной власти; позволителен вывод о прокуратуре как о самостоятельной ветви государственной власти в Российской Федерации. Данный вывод подкрепляется тем, что в ст. 71 Конституции судоустройство и прокуратура отнесены к ведению Российской Федерации раздельно, а по конституционной реформе 2014 г. название гл. 7 Конституции РФ теперь также указывает на самостоятельность прокуратуры.

Вместе с тем приходится констатировать, что в прежней, и в реформированной гл. 7 Конституции ничего не говорится о конкретном предназначении прокуратуры. Часть 5 ст. 129 теперь стала ч. 1, но текстуально не изменена и гласит: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».

Поэтому для понимания природы и назначения прокуратуры надо обратиться к соответствующему специальному закону. Им является ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (изначально, до 1995 г., – Закон РФ), в 1995 г. изложенный в новой редакции в качестве федерального закона и действующий в настоящее время с многочисленными поправками (Закон о прокуратуре).

Данный Закон определяет (ст. 1), что прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Вместе с тем, гласит Закон, прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Обобщая нормы законодательства, можно выделить следующие главные конституционные функции прокуратуры.

1) Прежде всего, это осуществление прокурорского надзора. Его задачи широки: надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (в широком смысле слова), прав и свобод граждан определенными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями любых форм собственности; поиск и нахождение актов и действий, не соответствующих закону, и принятие мер к их пресечению средствами прокурорского реагирования; надзор за органами, ведущими следствие и дознание, а также исполняющими наказания.

Соответственно широки и возможности прокуроров. Если прокурор считает незаконным тот или иной акт, то он приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали такой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Защищая права и свободы личности, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В случае если для граждан обращение в суд для защиты нарушенного права по объективным причинам затруднено либо нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

Надзор в отношении следствия, дознания специальных органов и учреждений дает прокурору право знакомиться с уголовными делами, присутствовать при проведении следственных действий и т. д., а также в любое время посещать учреждения, исполняющие наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, беседовать с задержанными и заключенными под стражу, незамедлительно своим постановлением освобождать тех, кто незаконно задержан, и т. д.

При осуществлении своей надзорной деятельности прокурор использует разнообразные средства реагирования. Помимо принесения протеста, возможно представление прокурора об устранении нарушений закона: оно вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона. Есть и такое средство, как предостережение о недопустимости нарушения закона, оно используется в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Наконец, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

2) Закон о прокуратуре закрепляет за ней и такую функцию, как уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ (ст. 1). Правда, в регулировании данного направления можно видеть существенную динамику. До определенного времени следователи прокуратуры осуществляли предварительное расследование по достаточно широкому кругу уголовных дел. В 2007 г. в порядок выполнения этой задачи внесены коренные изменения: создан Следственный комитет — сначала при прокуратуре РФ, его возглавлял первый заместитель Генерального прокурора РФ — Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Несмотря на предлог «при», на деле это был все-таки самостоятельный орган, и между руководством Генеральной прокуратуры и Следственного комитета не всегда было взаимопонимание. Помимо норм закона, организация и порядок деятельности Следственного комитета определяются также нормативными правовыми актами Президента РФ, принятыми в случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре. В конце концов, произошло организационное разделение двух органов, принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. «О Следственном комитете Российской Федерации», в акте говорится, что Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Орган возглавляет Председатель Следственного комитета, он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Таким образом, организационной связи с прокуратурой не просматривается.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ в ст. 151 «Подследственность» не относит к ведению прокуратуры предварительного расследования ни по одной категории дел. По существу, участие прокуратуры возможно на стадии судебного рассмотрения уголовных дел, при прокурорском надзоре и при координации деятельности государственных органов в сфере борьбы с уголовной преступностью.

3) В целях обеспечения законности, интересов государства, прав и свобод граждан прокурор участвует в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

4) Прокуратура является координационной инстанцией для правоохранительных органов по борьбе с преступностью — органов внутренних дел, безопасности, таможенной службы и др. Прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью утверждено Указом Президента РФ от 18.04. 1996 г. № 567.

5) Прокуратура вправе инициировать правотворческий процесс, т.е. принятие нормативных актов компетентными органами. Статья 9 «Участие в правотворческой деятельности» Закона о прокуратуре гласит: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов». По существу, можно говорить, что здесь закреплено, хотя и в косвенной форме, право законодательной и правотворческой инициативы соответственно Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Согласно упомянутому Закону Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. в Закон о прокуратуре включена ст. 9¹ «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». В ней определено, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали это такт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Указанное требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования; при этом требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный орган власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование. Такое требование прокурора может быть обжаловано в установленном порядке.

Таковы основные функции прокуратуры. Кроме этого, Закон о прокуратуре обозначил исходные начала деятельности прокуратуры. Говоря обобщенно, они состоят в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от государственных органов всех уровней, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ. В свою очередь, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, закрепленных указанным Законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

На прокуроров и следователей в системе органов прокуратуры распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, им запрещается быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и иных общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Им запрещено получать подарки, отдыхать и выезжать в командировки за счет физических и юридических лиц, разглашать и использовать в целях, не связанных с основной деятельностью, служебную информацию и т. д.

 

Система органов прокуратуры

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Расшифровывая эту норму, Закон о прокуратуре (ст. 11) гласит, что систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Возглавляет систему Генеральный прокурор РФ. Он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Срок полномочий Генерального прокурора РФ — 5 лет. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты.

Ранее мы отметили, что по конституционной реформе 2014 г. в назначении на должность и освобождении от должности руководящих лиц прокурорской системы существенно повысилась роль Президента РФ. Напомним, что теперь Советом Федерации по представлению не Генерального прокурора, а Президента РФ назначаются на должность и освобождаются от должности заместители Генерального прокурора РФ.

Все нижестоящие прокуроры по прежней редакции ст. 129 Конституции РФ назначались Генеральным прокурором РФ. Теперь произошли важные изменения.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ.

Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.