Всеобщие выборы и референдум – конституционные институты народовластия

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (п. 1 ст. 3 Конституции РФ) является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть (п. 2 ст. 3 Конституции РФ) непосредственно,   а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа (п. 3 ст. 3 Конституции РФ) являются референдум и свободные выборы.

Выборы являются наиболее востребованной формой волеизъявления народа. Референдум не является приоритетной формой народовластия, именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. "...В действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума ".

Законодатель в ФКЗ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ст. 1) установил, что референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. В мировой политико-правовой практике понятиями, близкими к "референдуму", считаются "плебисцит", "всенародный опрос", "всенародное обсуждение". Все эти понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы и результаты такого выявления неодинаковы и различаются по государственно-правовым формам их реализации. В конституционном праве понятие "плебисцит" отлично от понятия "референдум". Плебисцит (лат. plebiscitum, от лат. plebs - плебс (простой народ) и лат. scitum - решение, постановление) - опрос граждан, как правило, с целью определения судьбы соответствующей территории или других вопросов локального характера. Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона,  а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или важного постановления местного самоуправления. Референдум, как важнейший институт прямой демократии, представляет собой форму непосредственного волеизъявления граждан, выражающуюся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба. Принимаемые на референдуме решения обладают особой юридической силой: они являются общеобязательными, не требуют дополнительного утверждения и могут быть отменены либо изменены посредством принятия решения на новом референдуме.

Выборы и референдумы в Российской Федерации проводятся на трех уровнях: федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном. Их регулирование осуществляется как федеральным законодательством, так и законодательством соответствующего уровня, на котором проводятся выборы и референдумы. Они имеют свои особенности организации, их проведение обеспечивается соответствующей организующей комиссией, возглавляющей систему комиссий, обеспечивающих данные выборы и референдум.

Выборы - демократическая процедура, регулирующая исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность, социальную легитимность представительных и исполнительных институтов власти, осуществляемая путем голосования (тайного, открытого), проводимого в соответствии с регламентом выборов.

Законодателем под выборами  понимается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях  формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Понимание выборов законодателем значительно уже, беднее и по смыслу способствует сведению выборов к акту голосования.

В действительности выборы представляют собой совокупность всех фактических общественных отношений, которые возникают между избирателями и соискателями права осуществлять публичную власть от имени народа, в том числе и отношений, возникающих при голосовании. Выборы являются тем выдающимся общественно-правовым институтом, который позволяет рассмотреть многие важные проблемы по взаимоотношениям общества и властных институтов, элит, элементов гражданского общества в их непосредственном развитии.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) являются составной частью ее правовой системы.  Например, одним из источников универсальных принципов является Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217А (III) от 10 декабря 1948 г.), в ст. 21 которой закреплено: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".

Наряду со всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты, т.е. стандарты, содержащиеся в документах, к которым присоединяются государства, располагающиеся в рамках того или иного географического региона, - например, Американская конвенция о правах человека (заключена в г. Сан-Хосе 22 ноября 1969 г.) и др.

Современная Россия, как демократическое по форме и правовое по конституционно провозглашенным принципам своего существования государство, просто не мыслится без свободных и демократических выборов, соответствующих общепризнанным международным критериям избирательных прав и свобод граждан, всех участников избирательного процесса.

 

Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс в 2 т. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. Том 2.

Следует отличать выборы от смежных конституционно-правовых институтов — референдума; отзыва депутата, выборного должностного лица.

По целям это различные конституционно-правовые институты. Целью выборов является формирование органов государственной власти или местного самоуправления. Цель референдума — принятие народом (населением) решения по важному вопросу жизни государства, территории. Цель отзыва — лишение полномочий избранного лица, дискредитировавшего себя нарушением закона, поступками, грубо попирающими общественную мораль, и в этом плане утратившего доверие своих избирателей.Отзыв — мера конституционно-правовой ответственности. После отзыва наступает черед новых выборов.

По процедурам выборы, референдум и отзыв сходны, поскольку в каждом случае проводится голосование, и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. Отсюда возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам, в одном источнике избирательного права. На федеральном уровне это сделано в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Во многих субъектах РФ приняты избирательные кодексы, объединившие большинство норм, относящихся к названным институтам. В частности, в Москве действует Избирательный кодекс города Москвы, утверждённый Законом города Москвы от 6 июля 2005 года № 38. В Республике Татарстан данные институты, помимо федеральных НПА, регулируются Избирательным кодексом РТ от 07.05. 2007 г. № 21-ЗРТ. В 2012 году появилось предложение объединить нормы законодательства о выборах и референдуме в Избирательном кодексе РФ.
По требованиям к численности участников голосования выборы, референдум и отзыв также существенно различаются. Процент участия избирателей в голосовании на выборах — его еще называют «порогом явки» — неуклонно снижался, на последнем этапе в целом по стране он составлял 20%, при выборах депутатов Государственной Думы — 25% (т. е. при явке такого числа избирателей выборы считались состоявшимися). В 2006 г. порог явки вообще отменен, выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей, а победителями становятся кандидаты и списки кандидатов, набравшие больше голосов, чем соперники. К референдуму требование иное: чтобы его считать состоявшимся, проголосовать должны более 50% зарегистрированных участников референдума, а решение считается принятым, если его поддержали более половины от числа проголосовавших. При голосовании по отзыву порог явки мог быть и меньше 50%, но все же был выше, чем на выборах (когда там этот порог еще существовал), сейчас порог явки также сохраняется, а для того чтобы депутата, иное выборное лицо считать отозванным, за отзыв должен проголосовать достаточно высокий процент избирателей.