Законотворческий и законодательный процесс: понятие, принципы

Главная задача парламента - принятие законов. Процесс законодательства занимает большую часть времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Законодательный процесс можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Но по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные подходы к его пониманию. Говоря обобщенно, законодательный процесс — это совокупность:

· стадий осуществления права законодательной инициативы, т. е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом;

· действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона.

При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон(для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене).

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать — законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу.

 

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином "законодательный процесс" используется термин "законотворческий процесс". В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются,    поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона и законодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по содержанию. Хотя в литературе присутствует и другая точка зрения, сводящая законодательный процесс к процедурной деятельности, при этом законотворческий процесс отличается созидательным началом анализируемой деятельности.

Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи с практикой, своевременности.

Основные конституционные требования к правотворчеству:

1) законность нормативных правовых актов;

2) отражение в законодательстве интересов населения;

3) обеспечение демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;

4) единство, полнота и непротиворечивость системы нормативных правовых актов;

5) согласованность правовых актов регионального уровня с федеральными актами;

6) обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

7) открытость и доступность информации о правовых актах.

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает  законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

 

Содержание и реализация права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы — это внесение законопроекта в Государственную Думу.

Однако сначала в первом Регламенте Государственной Думы содержалось расширительное понимание права законодательной инициативы. Статья 95 Регламента 1994 г. гласила, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Думу: законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ либо признании этих законов утратившими силу, предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Следовательно, на основе данной нормы можно было считать проявлением законодательной инициативы любое выступление депутата на заседании Государственной Думы, если он высказал мысль о необходимости нового закона или изменения действующего. Однако если подойти реалистично, то такие предложения сами по себе не могут означать, что возникает законодательный процесс. Ведь на их основе надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в Думу, и лишь после этого начнутся процедуры, о которых пойдет речь. Причем реализация права законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который с трибуны Думы или в письменной форме внес предложение (по существу, пока еще лишь идею) о разработке законопроекта, а с тем субъектом права законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в Думу.

Поэтому юридически значимым для начала законодательного процесса все-таки надо было считать, даже при существовании той статьи Регламента, внесение законопроекта, т. е. письменного текста, в Думу. Кстати, и сам Регламент Государственной Думы 1994 г. в большей мере ориентировался именно на законопроект как исходный пункт законодательного процесса.

Регламент Государственной Думы 1998 г. был скорректирован именно с учетом изложенных соображений, т. е. необходимости представления текста законопроекта. Это могут быть текст нового акта, законопроект об изменении и дополнении существующего закона, текст поправок к рассматриваемым законопроектам.

Регламент (ст. 104) гласит, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1) проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов;

2) законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

3) поправок к законопроектам.

Таким образом, какая бы цель в связи с принятием законов ни ставилась, средством ее реализации является законопроект. Причем это относится и к третьей форме осуществления права законодательной инициативы — внесению поправок к законопроектам, поскольку эти поправки также выражаются в соответствующем законопроекте.

Согласно ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъект права законодательной инициативы должен представить определенный набор документов. Изначально этот перечень был следующим:

1) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

2) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

3) перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

4) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

5) заключение Правительства (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ; речь идет о законопроектах, требующих финансово-экономического обоснования).

Позднее перечень стал дополняться, и теперь также представляются:

6) документы и материалы, предусмотренные рядом статей БК РФ, — по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

7) документы, предусмотренные ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», — по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ;

8) официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ — по законопроекту о внесении изменений в УК РФ;

9) документы, предусмотренные Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании», — по законопроекту о техническом регламенте;

10) заключение Правительства РФ и решение законодательного органа субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр, — по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции;

11) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность, — по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ;

12) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ, — по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ оно дает заключения на финансово-экономические законопроекты, направляемые субъекту права законодательной инициативы и в Думу в срок до 1 месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (ст. 36). Правительство может направлять в Государственную Думу поправки к находящимся на рассмотрении палаты законопроектам, в палаты Федерального Собрания — официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения: о сроке и о порядке вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, его прохождении в Государственной Думе, одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ.