Новейшие решения проблем разграничения полномочий Российской Федерации и её субъектов

Проблема реального разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются методом проб и ошибок, что, конечно, не устраивает многие субъекты, да и саму Федерацию. Для упорядочения соответствующей практики были разработаны весьма важные меры, которые отражены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ.

В указанный Федеральный закон 4 июля 2003 г. включена гл. IV¹ «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 26¹ Закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ:

1) по предметам ведения субъектов РФ — определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта;

2) предметам совместного ведения — определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

3) предметам ведения Федерации — определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, позволяет возлагать на органы субъекта РФ не регулирование, а участие в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации).

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Полномочия органов государственной власти субъекта по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федеральногобюджетаифедеральныхгосударственныхвнебюджетныхфондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Названный Закон в п. 2 ст. 26³ закрепил перечень полномочий, переданных органам государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Сначала Закон отразил 46 таких полномочий, далее этот перечень расширялся и корректировался, на 2010 г., по подсчетам автора, он отражал 78, на 2013 г. — 96 полномочий.

По этим полномочиям могут приниматься федеральные законы, в которых нельзя, за отдельными исключениями, определять объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, это делают сами субъекты. Причем перечень полномочий органов государственной власти субъекта по вопросам совместного ведения может быть изменен лишь путем внесения изменений в названный Закон.

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета, а также из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы должны определять права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; решать вопросы передачи Федерацией субъектам финансовых средств и материальных объектов в целях обеспечения соответствующих полномочий; определять порядок осуществления федеральными органами контроля за исполнением органами власти субъекта РФ соответствующих полномочий.

 

С. М. Шахрай, Конституционное право РФ.

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий является одним из конституционных принципов российского федерализма.

Существует 2 способа регулирования отношений между федерацией и ее субъектами: конституционно-правовой и договорный. РФ относится к конституционно-правовой федерации.

В России существует и договорный способ разграничения полномочий. Общие принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий установлен в ст. 26.7 «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий» ФЗ от 06.10. 1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

· допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта;

· подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта;

· Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

· Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать 10 лет.

В 2007 году был заключён договор между РФ и Республикой Татарстан «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (Москва, 26 июня 2007 г.).Настоящий Договор прекратил действие в связи с истечением срока. Срок действия данного Договора - 10 лет со дня вступления его в силу.

Помимо договоров, могут заключаться соглашения о передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти региональным и наоборот. Принципы заключения таких соглашений установлены ст. 26.8. «Принципы и порядок заключения соглашений»:

· Федеральные органы могут передавать им осуществление части своих полномочий в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

· Исполнительные органы государственной власти субъекта могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств,

· Федеральные органы контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

· подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта.

Существует 3 юридических способа закрепления полномочий между федерацией и ее субъектами:

1) закрытые или списочные полномочия

2) открытые полномочия

3) остаточные полномочия

В ст. 71 и 72 содержатся закрытые перечни полномочий, ст. 73 – остаточные.

 

Поскольку предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Как уже отмечалось, правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Может возникнуть вопрос, почему Конституция не разделила "без остатка" все предметы ведения между федеральным центром и субъектами Федерации? В чем смысл существования ст. 72 Конституции РФ?

 Представляется, что закрепление в Основном Законе страны обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для становления федерализма в России, поскольку наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для взаимодействия Федерации и ее субъектов. Фактически, осуществляя взаимодействие по предметам совместного ведения, Федерация и субъекты проходят практическое обучение принципам и технологиям федерализма.