Вопрос об автономии в Российской Федерации

Автономия используется в практике государственного строительства многих стран. Прежде чем говорить о ее судьбе в России, остановимся на общих основных понятиях.

Автономия — это право на самостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей.

Если автономия является способом обеспечения самостоятельности территории, это будет территориальная (областная) автономия. Она может быть реализована в двух вариантах:

1) автономия может быть национально-территориальной, использоваться как средство национального самоопределения, когда территория компактного проживания этноса объявляется национально-территориальной автономной единицей — автономной республикой, автономной областью, автономным округом, национальным районом или уездом;

2) понятие автономии может применяться и тогда, когда территориальным единицам как частям государства предоставляется более широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральной государственной администрации. Речь идет о территориальной автономии. Как указывалось ранее в данном разделе настоящего учебного курса, этот способ областной автономии стали применять ряд унитарных государств в целях повышения роли своих административно-территориальных частей — Италия, Испания, Великобритания.

Применительно к территориальной (областной) автономии используются также понятия политическая автономия и административная автономия. О политической автономии речь идет при создании автономных единиц, приближающихся по своему статусу и правам к государству. Конечно, это не государства в настоящем смысле этого слова, а так называемые квазигосударства. В Союзе ССР политической автономией считались автономные республики. Административная автономия бывает обычно представлена единицами, близкими по положению и объему прав к обычным административно-территориальным единицам. В советский период к административной автономии относили автономные области и автономные округа.

От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновидностях отличается так называемая национально-культурная автономия. Она объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих не компактно, а на территории как всего государства, так и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании; это сообщество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержания их интереса к своей истории, литературе, культуре.

В государственном строительстве России после революции 1917 г. нашла применение территориальная (областная) автономия, и только в ее национально-территориальном варианте. Создавались уже с первых лет автономные республики, автономные области; с 1930х гг. — национальные округа, переименованные впоследствии в автономные округа.

Об автономии административно-территориальных единиц никто не помышлял, о ее возможности не было речи даже в абстрактно-научном плане. Лишь в 1960-е гг. к этой проблеме обратился П. Г. Семенов, который доказывал, что В. И. Ленин под областной автономией понимал самостоятельность не только национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц. Позиция этого автора была весьма критически воспринята в государственно-правовой литературе того времени.

В РСФСР на последнем этапе ее пребывания в Союзе ССР состояли 20 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов. Автономные республики были политической автономией, напрямую входили в РСФСР и считались государствами (автономные республики были также в Азербайджанской ССР — Нахичеванская; Грузинской ССР — Абхазская и Аджарская; Узбекской ССР — Каракалпакская). Автономные области и автономные округа характеризовались в литературе как административная автономия. Автономные области в РСФСР входили в края, автономные округа — в состав края или области (автономные области были также в составе Азербайджанской ССР — Нагорно-Карабахская, Грузинской ССР — Юго-Осетинская, Таджикской ССР — Горно-Бадахшанская, они входили непосредственно в эти союзные республики; автономные округа были лишь в РСФСР). Представительство интересов автономных единиц было выведено на уровень органов Союза ССР, все избирали своих депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На уровне РСФСР учет интересов автономных республик обеспечивался включением председателей их правительств в состав Правительства РСФСР, наделением автономных областей и автономных округов правом обращения по волнующим проблемам в органы РСФСР минуя органы власти края, области, наличием законов РСФСР об автономных областях и автономных округах. Как указывалось ранее, формально называясь федерацией, Россия на деле была унитарным государством с национально-территориальной (областной) автономией.

В государственном строительстве России на новом этапе начиная с 1990—1991 гг. проявились принципиально новые моменты. Перестало существовать понятие «автономные республики», они стали просто республиками в составе Российской Федерации, их число расширилось. Был повышен статус других автономных единиц, а также территориальных единиц: Россия официально объявлена федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Если до этого можно было хотя бы спорить о том, что Россия, формально называясь федерацией, на деле является унитарным государством, теперь предмета спора более не существует.

Это в принципе означает, что, хотя 2 вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово «автономный», данные наименования можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально-территориальной автономии в России не существует, соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориальное самоуправление и участвуют в делах Федерации.

Что касается национально-культурной автономии, она официально признается как конструктивная форма учета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на территории России и ее субъектов, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений.

В России действует Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии». Согласно этому Закону (ст. 1) национально-культурная автономия в Российской Федерации — «это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация». Обратим внимание также на то, что в ст. 4 Закона говорится: «Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение».

Национально-культурная автономия имеет право:

1) получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;

2) обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

3) создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

4) сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

5) следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

6) создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

8) устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Хотя в Законе нет четких определений, по его логике местная национально-культурная автономия существует на территории муниципального образования. Местные национально-культурные автономии вправе образовывать региональную национально-культурную автономию, т. е. в рамках территории одного субъекта РФ. Региональные национально-культурные автономии двух субъектов РФ и более могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями. Федеральная национально-культурная автономия учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий.

Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, то национально-культурную автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татарстана). В связи с этим Закон гласит, что федеральные, региональные национально-культурные автономии российских граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов РФ, могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов РФ.

Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании (сходе) гражданами, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Учредителями местной автономии наряду с гражданами могут выступать зарегистрированные общественные объединения российских граждан, относящих себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Делегаты местных национально-культурных автономий на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных национально-культурных автономий на съезде могут учредить федеральную национально-культурную автономию.

Местные, региональные и федеральные национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации органами юстиции Российской Федерации в соответствии с ее законодательством.

Сначала в названном Законе (ст. 7) говорилось, что при Правительстве РФ создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и действует на общественных началах. В указанной статье в ред. от 30 ноября 2005 г. установлено, что Правительство РФ определяет федеральный орган исполнительной власти, при котором создается указанный консультативный совет. Таким образом, его «ранг» был несколько понижен. Консультативный совет состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии.

При органах исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов РФ.

При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств: национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные федеральные, региональные и местные фонды.

Национально-культурные автономии обладают правом собственности в соответствии с законодательством России. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и муниципальное имущество в собственность или аренду в порядке, установленном законодательством Федерации и субъектов РФ.