Компетенция Российской Федерации и её субъектов

Наиболее сложный вопрос в федеративном государстве — виды предметов ведения и полномочий, их распределение между федеральным центром и субъектами федерации.

Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государственной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований и внутри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Под полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия, — компетенция соответственно федерации, ее субъектов, их органов.

При образовании и в ходе развития федеративного государства приходится определять, что отдается для ведения и решения федеральному центру и его органам, что принадлежит субъектам федерации. Даже при самом мирном течении жизни федерации эти проблемы являются непростыми. Истории известны и факты весьма сложных отношений субъектов федерации с центром и друг с другом из-за того, кому отходят или у кого остаются те или иные сферы и полномочия.

Как говорилось ранее в данном разделе, в Российской Федерации используется такая модель регулирования компетенции Федерации и субъектов, по которой есть вопросы: исключительного федерального ведения, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, собственного ведения субъектов РФ.

 

Вопросы исключительного федерального ведения

В данную группу входят предметы ведения (сферы), в которых решения может принимать только Российская Федерация. Органы субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключительного федерального ведения, хотя и могут вносить свои предложения на рассмотрение федеральных органов государственной власти.

В основном вопросы исключительного федерального ведения закреплены в ст. 71 Конституции РФ. Для удобства восприятия их можно разделить на несколько групп.

В области государственного строительства к ведению Российской Федерации относятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория России; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование этих органов; государственные награды и почетные звания Российской Федерации; федеральная государственная служба; установление основ и федеральные программы в области государственного строительства и национального развития.

В области экономической, социальной и культурной политики вопросами ведения Российской Федерации являются: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального и культурного развития; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (выпуск денег), основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

В области внешних сношений, обороны и безопасности к ведению Российской Федерации относятся: внешняя политика и международные отношения, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

В области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия вопросами ведения Российской Федерации являются: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

 

Вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Если та или иная сфера относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, это означает, что внутри нее компетентны органы власти как Федерации, так и субъектов. Но у каждой стороны есть свои полномочия.

Их отношения, говоря обобщенно, строятся следующим образом:

1) Федерация может конкретно и напрямую (нормами прямого действия) урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного ведения, а субъекты применяют эти нормы и в лучшем случае могут лишь повторить их в своем законодательстве без изменений;

2) Федерация может осуществить так называемое рамочное регулирование в соответствующих сферах общественных отношений, тогда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет нормы федерального законодательства, однако не изменяя их принципиального смысла.

Очень часто прямое и рамочное регулирование осуществляется Федерацией в одном и том же федеральном законе, ином нормативном акте. Но имеет место и практика принятия Федерацией актов, именуемых основами законодательства; это подчеркивает их характер как базы для последующего нормативного регулирования в субъектах РФ, хотя и в акты типа основ также включаются федеральные нормы прямого действия.

Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов для удобства восприятия также можно разбить на несколько групп.

В области государственного строительства в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономической, социальной и культурной политики к совместному ведению относятся: вопросы владения, пользования землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в России.

В области внешних сношений в совместном ведении находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Это означает, что каждая сторона осуществляет свои полномочия в данной сфере, а возможности координации принадлежат Российской Федерации.

Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», упоминавшийся нами ранее, устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

Закон четко оговорил, что субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей только с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Лишь с согласия Правительства РФ субъекты РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1 ст. 1). Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с соответствующими иностранными партнерами.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Согласно ст. 3 указанного Закона органы субъекта РФ заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Проект соглашения не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ (далее — МИД России), а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти информируют орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотрения проекта соглашения, как правило, не позднее чем через 20 дней после получения проекта соглашения. В случае возникновения разногласий применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством РФ.

Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Федеральные органы государственной власти не несут ответственность по подобным соглашениям, за исключением случаев, когда соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства.

Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с МИД России пользуются правом открывать свои представительства за пределами России. В свою очередь, по согласованию с МИД России органы субъекта РФ вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств.

Представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства субъектов РФ за пределами России возглавляют российские граждане.

В случае возникновения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в отношении рассматриваемых соглашений применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией и законодательством РФ. Если соглашение противоречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо нарушает порядок, установленный Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, такое соглашение может быть оспорено в судебном порядке. Действие соглашений может быть приостановлено Президентом РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.

В области охраны общественного порядка, прав граждан, деятельности правоохранительных органов, законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

 

Вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации

Вопросы собственного ведения субъектов РФ можно разделить на 2 группы: во-первых, субъект РФ правомочен осуществлять определенные полномочия в сферах совместного ведения — на основе и в развитие федеральных нормативных актов; во-вторых, к собственному ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в предыдущую группу.

Таким образом, в отношении полномочий субъектов РФ действует правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, относится к ведению субъектов РФ. Компетенция субъектов обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы сплошной перечень предметов ведения и полномочий субъекта, охватывающий сферы как совместного ведения с Федерацией, так и собственного ведения субъекта. Другие акты закрепляют отдельно предметы совместного ведения Федерации и субъекта, дублируя положения ст. 72 Конституции РФ, и предметы ведения и полномочия субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта.

Обычно к предметам собственного ведения субъектов РФ их конституциями, уставами отнесены:

· принятие конституции, устава, законов и иных нормативных актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за реализацией;

· установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов;

· административно-территориальное устройство субъекта;

· владение, пользование и распоряжение объектами собственности субъекта и управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление;

· разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ субъекта;

· разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта;

· учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий субъекта;

· сотрудничество с другими субъектами РФ;

· другие вопросы собственного ведения субъекта.