Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс в 2 т. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. Том 2.

 

Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативно-правовые основы, общие требования к организации и деятельности

Конституция РФ содержит немного положений об органах государственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми.

Во-первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть, и формируется она самими субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11 «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Данные положения, естественно, в равной мере относятся как к государственной власти Российской Федерации, так и к государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, хотя Конституция РФ и предполагает самостоятельность субъектов в формировании своих органов, при этом должно соблюдаться единство сути органов государственной власти в Российской Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конституции. Часть 1 ст. 77 Конституции гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». В ч. 3 ст. 5, посвященной основам российского федерализма, сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано в том числе на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. А республиканской формой правления, закрепленной в ст. 1 Конституции, обусловливается выборность всех органов публичной власти в государстве, в том числе и органов субъектов РФ.

Специальным федеральным актом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действующий с многочисленными изменениями и дополнениями.

В каждом субъекте РФ есть конституция, устав; они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов есть законы о представительном органе государственной власти, о главе исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиальном органе исполнительной власти (правительстве, администрации).

 

С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной практики вырисовывается следующая система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

2) высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — правительство, администрация;

3) высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указанный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее самостоятельный статус и положение в системе государственных органов;

4) отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в названном Законе, и в конституциях, уставах субъектов РФ сначала идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними — главы и нормы об исполнительной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие должностные лица — президенты республик, нормы о них находятся в главах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие от федерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании).

Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции и федеральные арбитражные суды составляют единую федеральную систему. Это, следовательно, не суды субъектов, а федеральные суды. Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законодательством, но и учитывают местное нормативно-правовое регулирование.

Всю судебную систему страны регулирует Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации».

К федеральным судам относятся:

1) Конституционный Суд Российской Федерации;

2) Верховный Суд Российской Федерации;

3) кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции (в ред. Федерального конституционного закона от 29.07.2018 N 1-ФКЗ);

4) арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Из перечисленных судов на территориях субъектов РФ располагаются следующие суды: из системы федеральных судов общей юрисдикции – верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные суды; из системы федеральных арбитражных судов – арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ. Что касается новых создаваемых в данный момент в ходе судебной реформы отдельных апелляционных и кассационных судов в системе судов общей юрисдикции (которые начнут функционировать до 1 октября 2019 года), то данные суды будут работать на межрегиональном уровне.

Закон «О судебной системе Российской Федерации» позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается скорее их организации (создания) и частичной материальной поддержки. Как отмечалось ранее, по содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета.

Но есть один вид судов, которые в законодательстве названы судами субъектов РФ, — это конституционные, уставные суды субъектов. В отношении указанного вида судов (причём единственного вида судов из всех судов единой судебной системы РФ) Закон 1996 г. позволяет усмотрение субъектов РФ в вопросе создания данных судов. Статья 27 названного Закона гласит, что конституционный (уставный) суд субъекта РФ «может создаваться субъектом Российской Федерации». Иными словами, создание такого суда — дело самого субъекта РФ. В данное время они созданы в небольшом числе субъектов — в 18 субъектах; в некоторых субъектах существование суда предусмотрено основным актом субъекта, но реально суд пока не сформирован; есть немало и таких субъектов РФ, которые не имеют правовых норм о подобных судах.

Республики в составе РФ могут создавать свои конституционные суды, а остальные субъекты РФ – уставные суды. Назначение конституционного (уставного) суда - рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также толкование конституции (устава) субъекта РФ. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но которые отражаются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта РФ производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ, что не вполне соответствует ст. 124 Конституции РФ, поскольку, согласно императивной норме данной статьи, финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Решения данных органов носят обязательный и окончательный характер. Конституционный Суд РФ не может признать незаконным постановление конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Это объясняется различным предметом исследования этих судов (Конституционный Суд РФ проверяет соответствие правового акта Конституции РФ, а конституционный (уставный) суд - соответствие правового акта конституции (уставу) субъекта РФ).

На мой взгляд, практику образования конституционных судов в регионах необходимо продолжить, стремясь обеспечить образование таких органов в каждом субъекте РФ, что будет соответствовать идее создания правового демократического государства в России, завершит полноценное распространение принципа разделения властей по горизонтали на всей территории Российского государства и обеспечит равные возможности судебной защиты прав жителей всех регионов России.

Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судебной системы Российской Федерации, в то же время может быть охарактеризован как орган судебной власти субъекта РФ.

Исходя из изложенного, к судам субъектов РФ относятся:

1) конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

2) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

 

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10 .1999 г. № 184-ФЗ (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Федерация регулирует не только общие принципы статуса органов власти субъектов, но и их полномочия. Полномочия органов государственной власти субъекта устанавливаются Конституцией РФ, названным Законом, другими федеральными законами (т. е. федеральными актами высшего уровня), конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Полномочия данных органов могут быть изменены только путем: внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений; изменений и (или) дополнений в указанный Закон; принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ учитывается регулирование, осуществляемое как Конституцией РФ и федеральными законами, так и внутригосударственными договорами о таком разграничении, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако при этом не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31.03.1992 г. и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Любые споры разрешаются в установленном порядке, в том числе судебном.

При формировании в 90-х гг. прошлого века нового склада федеративных отношений в России заострился вопрос о том, в какой мере сами субъекты РФ вправе создавать собственную нормативную основу своего существования и деятельности, если не принимаются полагающиеся акты федерального уровня. Принципиальное решение на этот счет стало таким: все-таки первичным является регулирование Федерации, но если она еще не приняла соответствующий акт, субъект может принять свой, однако необходимо привести его в соответствие с федеральным актом после издания последнего.

Это правило вошло и в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ — согласно ст. 3 субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3 месяцев. Если орган власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, а нормативный правовой акт федерального органа власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ, возникающий при этом спор разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании справедливости позиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих положениям федерального акта, не допускается.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность з а нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Что касается подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, то законодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

Так, кандидат на должность прокурора субъекта РФ согласовывается Генеральным прокурором РФ с соответствующим субъектом РФ и далее представляется Президенту РФ для назначения (ст. 129 Конституции РФ). Как правило, согласование производится и с органом законодательной (представительной) власти, и с главой исполнительной власти субъекта. Согласование будет считаться достигнутым, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре.

В отношении руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. были одобрены Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации. Они предусматривали назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов соответствующим центральным органом исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ (п. 4).

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Конституционный Суд в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая эту норму, признал ее не противоречащей Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных структур возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

На практике чаще такое согласование производилось не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта. Обычно нормы о согласованиях включались в положения о федеральных органах исполнительной власти. Но не во всех федеральных актах о системах, имеющих территориальные подразделения, были нормы о согласовании назначения руководителей этих подразделений.

Принципиальное разрешение данный вопрос нашел в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Этим актом глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов всех тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.