Местное самоуправление: общие подходы к концепции и пониманию. Понятие и принципы местного самоуправления.

 

Различные государства неодинаково относятся к местному самоуправлению — от его признания и закрепления в качестве конституционно-правового института, причем в разных проявлениях и соотношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обобщенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению:

1) признание местного самоуправления как самостоятельной, связанной с государством, но все-таки организационно отделенной от него формой публичной власти населения; при этом подходе органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти, а существуют отдельно от них;

2) непризнание местного самоуправления как явления, обозначение органов, действующих на местах, в качестве части общегосударственной власти, ее низового звена;

3) придание местным органам обоих качеств, т. е. когда они считаются одновременно и местными органами единой государственной власти, и органами местного самоуправления;

4) построение управления местными делами по принципу сочетания местного самоуправления для одной их категории с местным государственным управлением — для другой.

Институт местного самоуправления зародился еще в догосударственный период общественного развития, когда местная власть представляла естественную форму самоорганизации населения. В России местное самоуправление начало приобретать черты самостоятельного института со времён Крещения Руси.

Концепция местного самоуправления возникла в государствах с централизованной и зачастую бюрократизированной системой государственного управления (Германия, Англия и др.).

Местное самоуправление обычно связывают с рядом сущностных характеристик. Прежде всего, по назначению и полномочиям это руководство публичными делами, связанными с управлением данной территорией. По экономическому фундаменту местное самоуправление должно быть обеспечено муниципальной собственностью, материальными (вещными и финансовыми) средствами, необходимыми для достижения его задач. По организационному выражению местное самоуправление состоит в совокупности форм и средств, позволяющих населению участвовать в его осуществлении непосредственно (местные референдумы, выборы, опросы и др.) и через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление - один из важнейших демократических принципов организации и осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельного решения населением непосредственно через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон 2003 г.) исходят из следующей трактовки сущности и содержания местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Расшифровывая это определение, выделим следующие ключевые моменты местного самоуправления:

1) элемент конституционного строя Российской Федерации. Наличие местного самоуправления — один из ключевых устоев организации всех политических общественных отношений в России. Поэтому положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» (ст. 12 Конституции), расположено в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя;

2) одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации. В ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

3) право народа решать под свою ответственность вопросы местного значения, т. е. те вопросы, которые важны для территории проживания соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления высказывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам территорий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда готовятся и принимаются соответствующие государственные решения;

4) сочетание правления населения непосредственно, а также образованных им органов. Местного самоуправления нет, если само население не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного самоуправления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы местного самоуправления), которые действуют в его интересах и решают вопросы местного значения;

5) местное самоуправление отделено от государственной власти. Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория «публичная власть». Она делится на такие разновидности (направления), как государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т. е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических партий, иных общественных объединений и т. д. Специальный аспект — самостоятельность в отношениях с органами государственной власти. По Конституции (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

6) организация, основанная на конституционном праве гражданина на осуществление местного самоуправления. Это право является одновременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем, очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если:

1) Россия заключила договор с другим государством и отразила в нем соответствующие положения;

2) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления;

3) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того муниципального образования, в котором он хотел бы реализовать свои интересы.

 

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ. Положения гл. 1 Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

Конституция РФ признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Это предполагает введение особой сферы вопросов местного значения, которые отнесены к ведению местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Данное право население реализует непосредственно (через референдум и др.) и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают все правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Важную роль в этом деле играет действующий при Президенте РФ Совет по развитию местного самоуправления, функционирующий на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления». Совет по развитию местного самоуправления является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления. Совет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Основными задачами Совета являются:

1) подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации;

2) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований;

3) рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Местное самоуправление как правовой институт относится к числу общепризнанных принципов и норм международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Российская Федерация ратифицировала и присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления (принята Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"). Согласно ст. 3 данной Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

 

Основы местного самоуправления в Российской Федерации по Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл свою позитивную роль в укреплении и развитии местного самоуправления.Вместе с тем в ходе реализации Закона выявились многие проблемы. Прежде всего, местное самоуправление было создано не во всех городских и сельских поселениях. А там, где оно создавалось, предпочитали один уровень в виде района, не образуя муниципальных единиц в волостях и сельских округах, таким образом, вместо приближенности к населению местное самоуправление оказалось отдаленным от него. Возникли сложности в отношениях представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований. Последние зачастую становились не только независимыми от представительных органов, но, занимая одновременно пост председателя думы, совета и т. д., реально подчиняли себе представительный орган. Слабой остается материально-финансовая база местного самоуправления. Являются сложными отношения местного самоуправления с государственной властью, причем в разных аспектах: государственная власть по фактору организационного отделения от местного самоуправления отстраняется от оказания ему помощи либо закулисно (а то и напрямую) вмешивается в деятельность местного самоуправления. В то же время местное самоуправление, порой чувствуя свою бесконтрольность, позволяет неоправданные расходы финансовых средств, поступающих в качестве отчислений из государственного бюджета, а государственная власть не в состоянии воздействовать на местное самоуправление.

В целях дальнейшего реформирования местного самоуправления был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В полной мере он должен был заработать с 2006 г., но затем этот срок «отодвинули» до 2009 г. За это время приняты более 50 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в этот акт, да и сейчас возникает немало проблем с его реализацией. Тем не менее, нормы Конституции РФ и этого Закона являются основой для рассмотрения современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации.