Субъекты права законодательной инициативы

Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законодательной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ):

1) Президент РФ;

2) Совет Федерации;

3) члены Совета Федерации;

4) депутаты Государственной Думы;

5) Правительство РФ;

6) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ
(перечисленным органам и лицам право законодательной инициативы принадлежит по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента);

7) Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

 

В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы. Доводы таковы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.

 

Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об определенных проблемах в осуществлении права законодательной инициативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон. Другое соображение состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ, поэтому не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубежный опыт, да и собственная история свидетельствуют об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (например, Бундесрат и Бундестаг ФРГ), либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы требуют к себе внимания.

 

По отношению к членам Совета Федерации как субъектам права законодательной инициативы возникает вопрос: выступают ли они при реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? Конечно, члены Совета Федерации не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и органов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили. Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве. Есть и еще одно соображение: 2 члена Совета Федерации от одного субъекта представляют все-таки разные органы; и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концепции.

 

По поводу следующего вида субъектов — депутатов Государственной Думы, очевидно, что право законодательной инициативы принадлежит каждому из них. Если депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, если же один раз ежегодно, то за пять лет полномочий будет более 2 тыс. законопроектов. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехидством говорят о законодательной «графомании» депутатов). Поэтому в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из них готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопроектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенной численностью депутатов, либо фракцией или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопроектов и при этом останется, но все-таки количество их уменьшится до разумных пределов, соответствующих пропускной способности палаты.

 

Для Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы возникает проблема согласования ее реализации с Президентом. Фактически оно работает под руководством Президента. Как отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права законодательной инициативы под тем предлогом, что он может поручить Правительству внести законопроект. В свою очередь, можно ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект закона, пусть Правительство обращается со своим предложением к Президенту. Тем более что Правительство свою инициативу должно оформить принятием постановления об утверждении этого законопроекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента.Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования (неодобрения) постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции).

Особо значимая роль в законотворческой деятельности Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ) осуществляется в бюджетной сфере и заключается в том, что без Правительства РФ бюджет страны не может быть принят. Элемент двойственной роли Правительства РФ в законодательном процессе состоит в том, что оно, с одной стороны, является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы, с другой стороны (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), дает заключения по вносимым остальными субъектами этого права в Государственную Думу финансовым законопроектам, и в случае отрицательного заключения принятие этих законопроектов Государственной Думой не допускается. В этом же русле лежат полномочия Правительства РФ направлять в палаты Федерального Собрания (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, ст. 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации") официальные отзывы - письменные заключения на рассматриваемые палатами федеральные законы и законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме законопроектов Правительство РФ вправе вносить в Государственную Думу поправки к законопроектам, принятым в первом чтении, независимо от инициаторов этих законопроектов.

В то же время правотворчество (т.е. создание совокупности правовых норм, установлений, предписаний) - это не только собственно законотворчество, хотя оно и составляет сердцевину правотворчества. Для исполнительной власти подзаконное правотворчество играет первостепенную роль, так   как издание нормативных актов составляет значимый объем правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности. Правотворчество - это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке, отмене нормативно-правовых актов. Оно включает широкий спектр правовых актов, норм и предписаний, касающихся различных сфер и отраслей управления.

Правотворчество при реализации функций государственного управления предопределяет создание большого объема подзаконных правовых актов такими органами исполнительной власти, как Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), администрации субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты федеральными органами исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными органами и (или) должностными лицами.

 

Право законодательной инициативы в Государственной Думе представлено законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным «групповым» интересом (по принципу «поддержи меня, а потом я поддержу тебя»).

 

Конституция предоставила Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ (ранее — Высшему Арбитражному Суду РФ) право законодательной инициативы лишь «по вопросам их ведения», что само по себе является непонятным. В конце концов, любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно ГПК РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости.

Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда РФ относится оценка любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституционный Суд невольно станет «судьей в собственном деле». Вероятно, «своим ведением» для Конституционного Суда может быть то, что касается компетенции и порядка работы данного органа, но не ограничивает возможности других субъектов права законодательной инициативы внести законопроект по этим вопросам.

Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъектов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связанный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, граждане (внесение законопроектов путем народной инициативы).

 

Стадии законодательного процесса в Федеральном Собрании

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1) осуществление права законодательной инициативы. Законопроекты по действующей Конституции вносятся в Государственную Думу (за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента - США, Франция). В дореволюционной России, в соответствии с Основным Законом 1906 года, законодательные инициативы могли поступать как в Государственный совет, так и в Государственную Думу.
Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в аппарат Государственной Думы, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии.
Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы, спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.
Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение:

1) назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту;

2) включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

3) направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ.

2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.
Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов. В случае отсутствия явных нарушений и соблюдения вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.
Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.
   Законодателем введено обязательное согласование проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов РФ в законодательном процессе.

3) рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие ею закона.
Третья стадия законодательного процесса включает рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Такое рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за 3 дня до рассмотрения на заседании палаты.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, актуальность, целесообразность и практическая значимость, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:

1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

2) принять закон;

3) отклонить законопроект.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ст. 119 Регламента Государственной Думы). Возможность инициирования референдума федеральными органами государственной власти (включая и Государственную Думу) предусмотрена Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации".
При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
Если закон принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты не принимаются к рассмотрению. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали  достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.
Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета. Ответственный комитет принимает и анализирует поступившие поправки к законопроекту, составляет таблицу поправок и производит подготовку законопроекта ко второму чтению, которое начинается с доклада представителя комитета и сводится к обстоятельному рассмотрению предложенных поправок.
После принятия законопроекта во втором чтении он направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если проведены правовая и лингвистическая экспертизы, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.
Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем верхней палаты Президенту России для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы Президенту РФ - это при преодолении несогласия Совета Федерации.

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту.
В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов власти субъектов РФ по такому федеральному закону.
Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.
Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон и который исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации.
Совет Федерации рассматривает законы в активной форме - путем обсуждения и принятия решения палатой и в пассивной форме - без рассмотрения палатой.
В активной форме подлежат рассмотрению все так называемые обязательные законы, к числу которых относятся законы о поправках Конституции РФ, ФКЗ, федеральные законы, указанные в ст. 106 Конституции РФ, и законы, по которым Дума преодолела несогласие Президента РФ.
После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.
Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет заключение в ответственный комитет Совета Федерации.
Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации, ответственный комитет дает оценку рассматриваемому федеральному закону, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:

1) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

2) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) палаты считает необходимым его отклонить.
По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.
По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, федеральный конституционный закон и закон о поправках к Конституции РФ - квалифицированным, не менее 3/4 голосов от общего числа членов палаты.
Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в 5-дневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона.
Вместе с тем, вместо данной стадии возможна другая, хотя и не всегда обязательная: рассмотрение и отклонение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия — создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Думе и его принятие либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями) — в последнем случае закон направляется Президенту уже самой Думой.
Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может и вообще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу. Правда, по мнению Конституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молчаливое одобрение закона Советом Федерации и возникает вопрос, не считать ли его стадией законодательного процесса;

5) В литературе выделяют особую стадию - преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

1) создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;

2) принять федеральный закон в ранее принятой редакции;

3) снять федеральный закон с повторного рассмотрения.
При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.
Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, затем он в течение 5 дней направляется Председателем Думы Президенту РФ для промульгации. И это единственный случай, когда закон направляется главе государства, минуя Совет Федерации.

6) подписание закона Президентом РФ и его обнародование. Некоторые авторы эту стадию разделяют на 2 самостоятельные: подписание Президентом закона или его отклонение;опубликование закона.
В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент России в течение 14 дней подписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президент отклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае, если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и принятия. Возможность последнего подтвердил Конституционный Суд РФ, отметив, что федеральный закон возвращается в соответствующую палату, где была нарушена процедура принятия федерального закона.
Однако с учетом того, что Президент РФ вправе лишь задержать опубликование закона и его вето может быть преодолено палатами парламента, некоторые авторы не признают данную стадию самостоятельной стадией законодательного процесса, что, безусловно, спорно.
В случае возвращения закона главой государства он рассматривается парламентом с того момента, где была нарушена процедура его принятия.

7) При отклонении Президентом закона (право вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса — рассмотрение закона в обеих палатах, принятие предложений Президента или преодоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его обнародование.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из 5-и или 7-и стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из 4-х стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса приходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.