Основные функции прокуратуры

В работах посвященных прокурорскому надзору используются такие термины как «функции прокуратуры», «отрасли надзора», «направления прокурорской деятельности». Иногда эти термины толкуются различно, поэтому необходимо определиться с системой понятий.

Под функциями большинством правоведов принято понимать основные направления деятельности соответствующего органа. Реализация этих функций возможна в результате наделения прокурора комплексом полномочий.

С точки зрения данного определения следует выделить следующие функции:

надзор за законностью,

уголовное преследование,

координация деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью,

участие в правотворчестве.

Представляется необходимым выделить такое понятие как «особые виды деятельности».

Особый вид деятельности – это совокупность полномочий прокуратуры, предусмотренных отраслевым процессуальным законодательством, а также их реализация в ходе рассмотрения и разрешения дел в судах.

Необходимость выделения термина «виды деятельности» обусловлена тем, что реализация полномочий прокурора в суде включает в себя элементы двух различных прокурорских функций.

Особыми видами деятельности является участие прокурора в судебном рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах. Законодатель выделяет эту деятельность прокуратуры, не обозначая ее функцией.

В соответствии с п. 3 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Рассмотрим основные функции.

Функция надзора и ее содержание будет рассмотрена в следующем параграфе.

Уголовное преследование

В соответствии со ст. 1 УПК РФ прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации в лице своего органа – Следственного комитета и его структурных подразделений.

После окончания предварительного расследования прокурор утверждает обвинительное обвинение или обвинительный акт и направляет дело в суд, где продолжает уголовное преследования путем поддержания государственного обвинения.

Уголовное преследование не является для прокуратуры самоцелью. Оно осуществляется при наличии оснований. В тех случаях, когда вина лица в совершении преступления не установлена, прокуратура обязана отказаться от уголовного преследования.

Функция координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью

Указанная функция предусмотрена ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Ее содержание определено Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18. 04. 1996. № 567.

Борьбу с преступностью осуществляю различные правоохранительные органы, которые проводят предварительное расследование уголовных дел в форме следствия и дознания, оперативно-розыскную деятельность, профилактику преступлений. К ним относятся органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы госнаркоконтроля, таможенные органы и некоторые другие. Учитывая, что расследование и оперативно-розыскную деятельность осуществляют различные ведомства, необходимо четкое взаимодействие между ними. Координацию указанной деятельности традиционно осуществляет прокуратура. Это связано с тем, что на нее возлагается не только уголовное преследование, но и надзор за деятельностью органов следствия, дознания и ОРД, в каком бы ведомстве она не осуществлялась. Именно к прокурору поступает вся информация по расследуемым делам на всех этапах расследования, поэтому именно ему и целесообразно осуществлять взаимодействие между соответствующими органами.

Координация осуществляется на следующих принципах: соблюдение законности; равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельность субъектов координации в пределах предоставленных законодательством полномочий; гласность; ответственность каждого руководителя правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки.

В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью.

В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания.

Члены координационного совещания при обсуждении вопросов пользуются равными правами.

В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции.

Председатели судов, руководители органов юстиции могут, но не обязаны, принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов. Данное положение сформулировано в соответствии с принципом самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Правотворческая деятельность

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура принимает участи в правотворческой деятельности.

В силу ст. 9 того же закона прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Понимание необходимости совершенствования правовых актов может возникнуть в результате осуществления прокурором любой из своих функций.

Основными формами участия прокурора в правотворческой деятельности являются:

участие в подготовке проектов нормативных актов,

проведение правовой экспертизы законопроектов,

участие в обсуждении законопроектов на заседаниях представительных и исполнительных органов власти,

участие в рассмотрении представительными и исполнительными органами власти внесенных прокуратурой протестов на незаконные правовые акты

Участие в подготовке законопроектов прокуратура осуществляет по поручению Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти на местах. Прежде всего, речь идет о законопроектах, направленных на укрепление законности и на борьбу с преступностью.

В отдельных случаях Государственная Дума РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации направляют в прокуратуру проекты нормативных актов на предмет дачи заключения по вопросу их соответствия действующему законодательству и целесообразности принятия.

На основании ст. 7 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В свою очередь, прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Кроме того, прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Функция надзора

 

 

Функция надзора за законностью традиционно считается основной для прокуратуры. В соответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокурорский надзор это деятельность прокуратуры по выявлению правонарушения и принятию мер для восстановления законности.

Данная деятельность так широка, что потребовалось выделить ее отдельные участки или подфункции в зависимости от правоотношений, в которых она осуществляется. Чаще всего эти подфункции именуют отраслями прокурорского надзора.

Отрасль надзора – это такое направление надзорной деятельности прокурора, которое характеризуется самостоятельным объектом, предметом, полномочиями прокурора и актами прокурорского реагирования на нарушения закона.

Предмет надзора – это правоотношения в которых осуществляется прокурорско-надзорная деятельность.

Объект надзора или поднадзорный объект – это предприятия, учреждения организации, органы представительной и исполнительной власти, в которых проводится прокурорская проверка. (Это могут быть министерства, ведомства, орган власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления и прочие).

Субъект надзора – это прокурор, проводящий проверку исполнения закона со стороны поднадзорного объекта.

Полномочия прокурора – это совокупность прав и обязанностей, которые возлагаются на него действующим законодательством для осуществления его функций.

Акт прокурорского реагирования - это предусмотренное законом процессуальное решение прокурора, являющееся его реакцией на нарушение закона, принимаемое с целью восстановления законности.

Большинство специалистов выделяют в оответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» выделим следующие отрасли надзора и направления надзора.

Отрасли надзора:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

-надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Направлениями надзора являются:

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за законностью в отношении несовершеннолетних.

Особые виды деятельности прокуратуры.

К особым видам деятельности прокурора следует отнести:

1) участие прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел,

2) участие прокурора в судебном рассмотрении гражданских дел,

3) участие прокурора в арбитражном судопроизводстве,

4) участие прокурора в международном сотрудничестве.

Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел в дореформенный период законодатель рассматривал как одну из отраслей прокурорского надзора. В силу Закона о прокуратуре СССР 1979 г., а также в рамках УПК РСФСР, ГПК РСФСР прокурор осуществлял в суде надзор за законностью судебных постановлений. Он обязан был опротестовать любое незаконное или необоснованное решение суда, вне зависимости от участия в рассмотрении дела.

Проводимая в последнее десятилетие судебная реформа рассматривает в качестве приоритетного направления укрепление независимости судебной власти, за которой не вправе надзирать никакой орган государственной власти, в том числе и прокуратура. УПК РФ и ГПК РФ рассматривают прокурора как сторону в процессе, именно поэтому в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» этот вид деятельности особо выделен и не отождествляется ни с одной из перечисленных в нем функцией.

В то же время участие прокурора в рассмотрении, например, уголовного дела является выражением нескольких его функций. Так, поддерживая государственное обвинение в суде, он осуществляет уголовное преследование, а, опротестовывая приговор суда в связи с его чрезмерной суровостью, осуществляет защиту прав и законных интересов подсудимого.

Принимая участие в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел, прокурор дает заключение по поводу рассматриваемого дела, не имея личного интереса с целью ориентировать суд на принятие законного и обоснованного решения. Предъявляя иск в защиту интересов граждан или государства, прокурор защищает их интересы, добиваясь восстановления законного нарушенного права, что является выражением функции надзора за законностью.

Особым видом деятельности следует считать и участие прокуратуры в международном сотрудничестве. Реализация полномочий прокурора при оказании правовой помощи по уголовным делам содержит элементы и надзора, и уголовного преследования.

Акты прокурорского реагирования.

Выявив нарушение закона, виновных в этом лиц, а также причины и условия, способствовавшие нарушению закона, прокурор принимает меры к их устранению и привлечению к ответственности виновных, путем принятия предусмотренных законом актов прокурорского реагирования.

К актам прокурорского реагирования относятся протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, обращение в суд.

Какой именно акт прокурорского реагирования применяется зависит от характера нарушения закона.

В соответствии со ст. 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

По общему правилу принесение прокурором протеста не приостанавливает действие опротестованного правового акта. Исключение составляет исполнение постановления о назначении административного наказания. В соответствии со ст. 31.6 Кодекса РФ Об административных правонарушениях судья, орган или должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по дулу об административном правонарушении до его рассмотрения. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение. Это правило не распространяется на постановление об административном аресте.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Порядок принесения представления предусмотрен в ст. 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

В отличии от протеста представление приносится на незаконные действия или бездействие органа или должностного лица, а не на правовой акт.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Также как и при рассмотрении протеста, при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Постановление принимается прокурором, если в действиях должностного лица, нарушившего закон, содержатся признаки преступления или административного правонарушения. Постановлением прокурор отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя, дознавателя, нижестоящего прокурора.

Так, в соответствии со ст. 25 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Решение о возбуждении уголовного дела прокурор вправе принять самостоятельно и передать дело следователю или дознавателю для производства предварительного расследования.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона, предусмотрено ст. 25-1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», введенной Федеральным законом от 10.02.1999 N 31-ФЗ.

Оно приносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях и объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Обращение прокурора с иском или заявлением в суд предусмотрено ст. 23 ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации”, а также гражданским-процессуальным и арбитражно-процессуальным законом. Это возможно в случае необходимости признания несоответствующим закону правового акта, в случае нарушения законных интересов государства, а также отдельных категорий граждан.

§ 6. Служба в органах и учреждениях прокуратуры

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы, а прокурорские работники являются, соответственно, государственными служащими.

Прокурорский работник как государственный служащий не вправе:

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организацией;

использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

принимать участие в забастовках;

использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.

Общие ограничения для государственных служащих конкретизированы для прокурорских работников в ст. 4 ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации».

Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности, а также не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Условия приема на службу.

Наличие гражданства Российской Федерации.

Наличие специального образования.

Наличие высоких моральных и деловых качеств.

Состояние здоровья.

Так, в соответствии со статьей 40.1. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений.

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

имеет гражданство иностранного государства;

признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

имело или имеет судимость;

имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Для некоторых категорий прокурорских работников установлены дополнительные требования по возрасту и стажу.

Так, в соответствии с ч. 5 ст. 40-1 на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет.

На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.

Генеральный прокурор Российской Федерации вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти.

Некоторые особенности имеет порядок назначения и освобождения от должности прокуратур различных уровней.

Средством установления соответствия прокурорского работника занимаемой должности является его аттестация. Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, созданию резерва кадров на выдвижение, решению вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, досрочном присвоении классных чинов, а в органах военной прокуратуры - воинских званий.

По результатам аттестации работника аттестационная комиссия вправе внести на рассмотрение соответствующего руководителя мотивированные предложения по реализации выводов и рекомендаций. Как уже указывалось, аттестации подлежат прокурорские работники, имеющие классный чин.

В системе прокуратуры Российской Федерации устанавливаются следующие классные чины: младший юрист; юрист 3 класса; юрист 2 класса; юрист 1 класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции 3 класса; государственный советник юстиции 2 класса; государственный советник юстиции 1 класса, действительный государственный советник юстиции.

Классный чин присваивается с учетом занимаемой должности, срока пребывания в классном чине, результатов аттестации, знаний, опыта и результатов работы.

Указанным Положением устанавливаются сроки пребывания в классном чине младшего юриста, юриста 3 класса, юриста 2 класса, юриста 1 класса младшего советника юстиции, советника юстиции. Сроки пребывания в чинах старшего советника юстиции, государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса не устанавливаются.

Классный чин действительного государственного советника юстиции присваивается Президентом Российской Федерации.

Классные чины государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса присваиваются Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.

Первоначальный классный чин, а также классные чины старшего советника юстиции и советника юстиции прокурорским работникам Российской Федерации, классные чины прокурорским работникам центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации и научных, образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации присваиваются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Другие классные чины присваиваются прокурором субъекта Российской Федерации и прокурором специализированной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации.

Прием на службу в органы и учреждения прокуратуры осуществляется на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.

Лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также прокурорские работники, обучающиеся в очной аспирантуре с сохранением денежного содержания, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет.

Органы нотариата