Глава1. Прокурорский надзор и иные функции прокуратуры Российской Федерации

Глава1. Прокурорский надзор и иные функции прокуратуры Российской Федерации

1. Содержание, предмет и система курса «Прокурорский надзор в РФ».

2. Понятие законности, ее роль в правовом государстве, значение прокуратуры для укрепления законности.

3. Учреждение и развитие прокуратуры в дореволюционный период.

4. Создание и деятельность прокуратуры после октября 1917 года.

5. Правовые основы деятельности прокуратуры в современ­ный период.

6. Концепция прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры и перспективы прокуратуры в период становления правового государства.

Содержание, предмет и система курса «Прокурорский надзор в РФ»

Отрасль права «Прокурорский надзор в РФ», регулирующая организацию и деятельность прокуратуры, не имеет единого кодифицированного источника. Тем не менее «Прокурорский надзор в РФ» является самостоятельной отраслью права, т.к. имеет свою нормативную базу, свой предмет регулирования, а также свой метод. Её нормативная база включает ст. 129 Кон­ституции России, Закон «О прокуратуре РФ», нормы УПК РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, других законов Российской Федерации, международные договоры. К нормативной базе рассматривае­мой отрасли права могут быть также отнесены некоторые Указы Президента (например, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью¹). Нормативная база отрасли объединена принципами, задачами, полномочиями прокурора для выявления, предупреждения и устранения нарушений законности. Указанные факторы опреде­ляют специфику правового регулирования деятельности прокуратуры. С помощью этой нормативной базы обеспечивается ох­рана государственного и общественного строя, прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Рассматриваемая нормативная база позволяет прокуратуре активно вмешиваться в случаях, когда происходит нарушение законов, устранять нарушения законов через посредство органов и должностных лиц, к которым обращены её требования об уст­ранении нарушений, или самой устранять эти нарушения, опи­раться при этом на правовые гарантии, обеспечивающие её дея­тельность.

Подводя итог сказанному, можно дать такое определение: Отрасль «Прокурорский надзор» состоит из совокупности пра­вовых норм, регулирующих основные положения, принципы организации и деятельности, систему и структуру органов про­куратуры, полномочия прокуроров при осуществлении надзора, деятельность прокуратуры, связанную с участием в рассмотре­нии дел судами, координацию прокуратурой деятельности пра­воохранительных органов в борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности.

В организации и деятельности прокуратуры важнейшей яв­ляется законность, как социальное явление, её составные эле­менты: принцип, режим и метод. Органична связь законности и принципов единства, независимости, централизации прокурату­ры, гласности её деятельности. Законность и принципы органи­зации и деятельности прокуратуры являются составной частью рассматриваемой отрасли и поэтому являются предметом изу­чения курса.

Составной частью отрасли «Прокурорский надзор» являют­ся организационные и правовые основания и условия деятель­ности прокуратуры, поэтому их изучение является одновремен­но и предметом одноименного курса.

Отраслью права «Прокурорский надзор» устанавливаются и регулируются полномочия прокурора по осуществлению надзо­ра, поэтому они также являются предметом изучаемого курса.

Предметом регулирования отрасли является направление и координация деятельности оперативно-розыскных, следствен­ных и других правоохранительных органов. Они также подле­жат изучению в курсе «Прокурорский надзор».

Поскольку предметом регулирования данной отрасли явля­ется право и обязанность прокурора осуществлять уголовное преследование, изучение курса требует выяснения роли прокурора в качестве участника уголовно-процессуальной деятельно­сти, который при этом, осуществляет надзор за соблюдением законов о защите прав и интересов граждан, общества и госу­дарства во время производства оперативно-розыскной деятель­ности, дознания и предварительного расследования уголовных дел, чем обеспечивается раскрытие и полное, объективное и всестороннее расследование преступлений, привлечение к уго­ловной ответственности виновных лиц. Изучение роли прокуро­ра как руководителя уголовного преследования также является предметом изучаемого курса.

Предметом изучения в курсе «Прокурорский надзор» явля­ются задачи деятельности, полномочия, правовые средства, ко­торыми наделены прокуроры для выявления, предупреждения и устранения нарушений закона, особенности, несмотря на кажу­щуюся универсальность, этих полномочий в каждой отрасли деятельности, специфика документов, издаваемых прокурорами в надзоре за исполнением законов, в сфере уголовного, граж­данского, арбитражного судопроизводства, рассмотрения дел административной юрисдикции, в надзоре, за законностью ис­полнения приговоров, решений и других принудительных актов суда.

Отрасль «Прокурорский надзор» имеет специфичный метод регулирования общественных отношений. Это - в основном им­перативный метод. Прокурор имеет право обращаться к физиче­ским и юридическим лицам с требованием об устранении нару­шений законности и это требование подлежит удовлетворению субъектами, к которым оно обращено, если ими закон был на­рушен. В связи с этим значительное место в изучаемом курсе занимают формы и методы (методика) реализации полномочий прокурора в различных направлениях его деятельности. При этом следует подчеркнуть, что хотя полномочия прокурора имеют в основном императивный характер, в ряде случаев: при координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в судебных стадиях уголовного судо­производства, при рассмотрении гражданских и арбитражных дел - они носят диспозитивный характер. Изучение содержания методик опирается на опубликованные научные исследования, а также достижения практики деятельности прокуратуры.

Методом изучения курса «Прокурорский надзор в РФ» яв­ляется диалектический метод. Дисциплина изучается как цель­ная отрасль права, состоящая из отдельных, нередко отличающихся друг от друга частей, но объединенная задачей соблюде­ния законности, принципами организации и деятельности, рас­сматриваются процессы, влияющие на се развитие. При этом частными методами изучения курса являются историко-правовой, догматический, социологический. Изучение курса происходит путем ознакомления студентов с положениями над­зора и иной деятельности прокуратуры в лекциях преподавате­ля, самостоятельного изучения студентами учебной и научной литературы, путем закрепления знаний в выступлениях на се­минарах по рекомендованным в программе курса темам, докла­дах по поручению преподавателя по определённой тематике, деловых играх; путем подготовки проектов документов, рецен­зирования документов практической деятельности прокуратуры, подготовки и написания курсовых и выпускных квалификаци­онных работ.

Задачей изучения курса «Прокурорский надзор в РФ» явля­ется получение студентами знаний о том, как организуется и осуществляется деятельность органов прокуратуры; какие га­рантии для этого созданы в государственном аппарате, какие полномочия для выполнения надзорных функций и других ви­дов деятельности прокуратурой используются; как осуществля­ется надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории страны и почти во всей системе государст­венных органов, организаций, а также руководство борьбой с преступностью; как осуществляется надзор в досудсбном уго­ловном судопроизводстве; как обеспечивается поддержание го­сударственного обвинения и участие в суде по гражданским, арбитражным делам и административным делам.

Задачей изучения курса является формирование у студентов системных представлений и взглядов, что прокуратура опти­мально приспособлена к осуществлению надзора за соблюдени­ем законности, т.к. является независимой единой централизо­ванно!! системой, и наделена для этого необходимыми полно­мочиями. При отсутствии названных качеств ей бы не удалось избежать влияния центральных ведомств и местных органов власти и проводить политику обеспечения единообразия, точно­го и обязательного соблюдения законов.

Традиционно дисциплина «Прокурорский надзор в РФ» делится на Общую и Особенную части. В Общей части рассматри­ваются основные положения и принципы организации и дея­тельности прокуратуры, история возникновения, развития и функционирования этого органа, как в дореволюционный пери­од, так и после октября 1917 года. Изучение истории и нынеш­него состояния общества позволяет выявить место и значение прокуратуры в Российском государстве, ее возможности в со­временных условиях выполнять поставленные задачи. В связи с проводимой в процессе создания правового государства судебно-правовой реформой предлагается выбор и научное обоснова­ние концепции прокурорского надзора в Российской Федерации и перспектив его дальнейшего развития.

В Общей части также рассматривается система и структура органов прокуратуры, требования, предъявляемые к ней и ее работникам, социально-правовые гарантии деятельности проку­роров и следователей, выявляются особенности специализиро­ванных - военной, транспортной, природоохранной, исправи­тельных учреждений и специальной - прокуратур, участие про­курора в правотворческой деятельности.

В Особенной части курса рассматривается роль прокурора в координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, освещается сущность, задачи, полно­мочия прокуроров на основных направлениях деятельности прокуратуры. В частности, рассматривается надзор прокурора в сфере исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, во время процессуаль­ной деятельности органов дознания и предварительного следст­вия, в стадии исполнения приговоров, определений и постанов­лений суда, исполнения законов судебными приставами, по де­лам несовершеннолетних, исполнения законов администрация­ми органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания и назначаемые судом меры принудительного характера. Рассмат­ривается также участие прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве п обжало­вание незаконных, необоснованных или несправедливых реше­ний судов. Значительное место в каждом из направлений дея­тельности прокуратуры посвящено изучению приказов и указа­ний Генерального прокурора РФ.

Учреждение и развитие прокуратуры в дореволюционный период

Авторы судебно-правовой реформы, добиваясь, чтобы су­ществующий прокурорский надзор в Российской Федерации был максимально сужен до надзора за законностью деятельно­сти органов дознания и предварительного следствия, а деятель­ность прокуратуры сведена к уголовному преследованию и го­сударственному обвинению в уголовном судопроизводстве, об­ращаются к опыту деятельности прокуратур в странах Запада. Между тем, если мы обратимся к этому опыту, то увидим, что прокуратуры в этих странах имеют такие очень важные полно­мочия, которые позволяют им активно содействовать укрепле­нию существующего государственного и общественного строя, защищают Конституцию, права и интересы личности, демокра­тические свободы. Полномочия эти не ограничиваются государ­ственным обвинением в уголовном судопроизводстве и в основ­ном носят императивный характер. Примером может служить положение прокуратуры в США. Государственный атторней в США (министр юстиции) и органы прокуратуры в округах уча­ствуют не только в уголовном и гражданском судопроизводстве, в их ведении находятся контрразведка, политическая полиция, система пенитенциарных органов⁵.

Но обратимся к причинам и условиям создания прокурату­ры в России. В начале 18 века при Петре 1 Россия превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора, и необходим был орган, обеспечивающий контроль и надзор за соблюдением законов.

Вначале внимание Петра 1 было обращено к институту фис­калов, и 5 марта 1711 года была учреждена должность обер-фискала, состоявшего при Сенате, но назначавшегося императо­ром. Фискалы имелись при всех центральных и местных орга­нах: коллегиях, канцеляриях, судах. В их обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать о нарушении закона, злоупотреблениях, воровстве и всем прочим, что во вред госу­дарственному интересу может быть». Однако, пользуясь широ­кими полномочиями и не получая государственного жалования (оплату за свой труд фискалы получали из собранных налогов), не имея должной ответственности перед государем, сами фиска­лы через небольшое время погрязли в злоупотреблениях и лихо­имствах. Слово «фискал» превратилось в нарицательное бран­ное имя, люди стали его считать позорным. Надежды, возлагае­мые на фискалов, не оправдались. И в последние годы своего царствования Пётр 1 счел необходимым создать новое учрежде­ние, которое следило бы за порядком, стояло над Сенатом и всеми другими государственными учреждениями. Для этого он обратился к опыту Франции, в которой для надзора за делами, имеющими государственную важность, еще в 14 веке была соз­дана прокуратура. Там в 1586 году был принят закон, которым на прокурора возлагалось осуществлять деятельность админист­ративно-правового характера, контролировать следствие, участ­вовать в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел.

В России таким органом стала прокуратура во главе с гене­рал-прокурором, которая была учреждена 12 января 1722 года. В Указе говорилось: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, кото­рые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Петр 1 назвал прокурора: «сей чин яко око наше». Отсюда и пошло, что прокурор есть око государево.

Функции прокуратуры при Петре 1 были достаточно широ­ки. В Указе о должности генерал-прокурора от 27 апреля 1722 года прокурору предлагалось постоянно находиться в Сенате, чтобы Сенат не допускал волокиты и «рассматривал дела без промедления и в соответствии с регламентами и указами». От генерал-прокурора требовалось сообщать государю о всех на­рушениях в Сенате, но в то же время содержалось предостере­жение и в его адрес. Он не имел права поступать опрометчиво, поскольку, «имея большую власть, мог причинить и большое зло». В связи с этим отмечалось, чтобы в своих действиях он сам не допускал нарушений - поступал «осторожно и рассмотрительно, чтобы напрасно бесчестье не учинить». Генерал-прокурор должен был следить, чтобы все прокуроры действова­ли по закону - действовали «истинно и ревностно», а тех, кто этого не делает - представлять на суд Сената. На прокурора воз­лагалось также осуществление контроля за деятельностью фис­калов, которые должны были в свою очередь информировать его о любых нарушениях других чиновников. Генерал - проку­рору и подчиненным прокурорам было поручено вести контроль за деятельностью судов по рассмотрению дел. Генерал-прокурор ведал расследованием наиболее важных государственных пре­ступлений, принимал меры к устранению нарушений, допускае­мых любыми чиновниками. В Указе была проявлена забота и о независимости прокуратуры. С этой целью было указано, что ни генерал-прокурор> ни обер-прокуроры, не могли быть подверг­нуты ни чьему суду, кроме суда Государя. Прокуроры коллегий и на местах назначались на должности Сенатом только по пред­ложению генерал-прокурора, чем должна была и формально обеспечивалась их независимость от тех учреждений, где они состояли.⁷ Однако, следует признать, что нарушений такой не­зависимости было не мало.

Первым генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужинский, один из сподвижников Петра 1. Ягужинский со­средоточил свое внимание на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате. Постепенно генерал-прокурор занял ключевое положение в государственном управлении. Не даром позже русский историк Ключевский пи­сал о Ягужинском, что генерал-прокурор, не имея сенаторского голоса, был настоящим его президентом, возбуждал в нем зако­нодательные запросы, судил о том, правильно ли поступает Се­нат.⁸ Он был, по наблюдению иностранцев, по своей силе и зна­чению вторым лицом в государстве. Император доверял Ягужинскому, и тот не боялся, когда речь шла о защите интересов государства, противостоять даже членам царской фамилии. На местах прокуроры надзирали за фискалами, наблюдали за пра­вильным собиранием казенных доходов, за безубыточным для казны производством, за правильностью финансовой отчетно­сти. Уголовное преследование не было в непосредственной компетенции прокуроров, они лишь наблюдали за ходом рас­следования, в особенности, по арестантским делам.

После смерти Петра 1 положение прокуратуры изменилось: генерал-прокурор был удален из Сената, прокуратура в значи­тельной мере потеряла свое влияние и значение.

В 1726 году при Екатерине 1 должность генерал-прокурора была фактически упразднена. Но при императрице Анне Иоанновне Указом от 2 октября 1730 года органы прокуратуры были формально восстановлены в своих правах, хотя по-прежнему не имели никакого веса. Только после прихода к власти дочери Петра 1 Елизаветы Петровны согласно ее Указу генерал-прокурор получил прежние «прерогативы верховной власти» и стал выполнять свои полномочия в полном объеме, т.е. - те же контрольные и надзорные функции, что и при Петре 1. На гене­рал-прокурора возлагалось руководство прокурорами коллегий, а на подчиненных ему прокуроров - обязанность следить за все­ми делами в губерниях, провинциях, земских судах и направ­лять в Правительствующий Сенат «доношения» и доклады. Прокуроры также должны были следить за соблюдением поряд­ка в отношении «колодников» - лиц, содержащихся под стра­жей.

Особенно была усилена прокуратура императрицей Екате­риной Второй, что нашло отражение в «Учреждениях для управ­ления губерний Всероссийской империи» (от 7 ноября 1775 го­да). В «Учреждениях» устанавливались должности губернского прокурора и губернских стряпчих. На губернского прокурора были возложены обязанности следить за недопущением «зло­употреблений противных законам, учреждениям и указам». Ему было также поручено следить за исполнением законов в судебных местах. Обращалось внимание на необходимость выявлять причинение ущерба казне, обществу, чтобы не было незаконно­го присвоения чужой власти. Кроме губернского прокурора бы­ли учреждены должности губернского стряпчего по уголовным делам и губернского стряпчего по казенным делам. На губерн­ского прокурора возлагалось попечение «о прокормлении под стражей содержащихся, и чтобы дела этих людей получали ско­рое решение». Были установлены должности прокуроров и стряпчих при верхнем земском суде, губернском магистрате. На них возлагалась обязанность выявления злоупотреблений чи­новниками и сообщения об этом губернскому прокурору. Были учреждены также должности уездных стряпчих, которые долж­ны были следить, чтобы не допускались нарушения интересов государства, законов и повелений государя и, при необходимо­сти, - предъявлялись судебные иски.⁹

В 1857 году после вступления на трон Александра Второго в Свод законов Российской империи вошло положение «Об об­щем учреждении губернских прокуроров и губернских стряп­чих». Были установлены правила о предметах деятельности гу­бернских прокуроров и губернских стряпчих. Согласно этим правилам на них возлагался надзор за производством дел в гу­бернских местах, перечислялось, в чем состоит предмет надзора: «содействие своими заключениями точному пониманию силы законов, наблюдение за точным исполнением узаконений и со­действие к пресечению противных им деяний и злоупотребле­ний, в особенности при нарушении верности присяге, казенном и общественном ущербе, лихоимстве, производстве запрещен­ной торговли, лености и медленности в исполнении повелений и выправлении дел». Предметом ведения являлось и посещение тюрем, работных и смирительных домов, надзор за соблюдени­ем режима в них и сроками содержания заключенных.

Прокурор должен был следить за сохранением в судебных решениях точной силы законов, соблюдением порядка судопро­изводства и не нарушением закона о подсудности. Также на не­го возлагались обязанности возбуждать безгласное дело, не до­пускать медленности в производстве дел, самоуправство и зло­употребления.¹⁰

Однако, указанные выше положения фактически стали уп­раздняться в результате судебной реформы, проведенной в на­чале 60-х годов. В принятых в 1864 г. Судебных Уставах, наряду с основными началами судебных преобразований, предусматри­валось возложение на прокурора таких дел, которые исключи­тельно поручены надзору прокурора и стряпчих, и без которых они не могли получить движение. К разряду этих дел относи­лись: обнаружение преступлений, надзор за производством следствий, попечение о содержащихся под стражей, ходатайство но таким делам, по которым нет истца, или заинтересованные лица не имеют полной гражданской правоспособности. С введе­нием новых судебных преобразований на прокурора было воз­ложено являться публичным обвинителем во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве пред­ставителя правительства и закона.

Наряду с этим в Уставах было установлено, что на прокуро­ра не следует возлагать обязанности по надзору за разбиратель­ством и прохождением дел в губернских местах, так как это слишком объемные обязанности, и этим могут заниматься слу­жащие и начальство каждого учреждения, поскольку они наде­лены контрольными полномочиями и правом обжаловать от­дельные постановления.¹¹ В результате принятия Судебных Ус­тавов там, где судебная реформа была проведена, общий надзор прокуратуры фактически был ликвидирован. Однако, многими видными юристами того времени (например, Н.Ф. Кони) уп­разднение общего надзора прокуратуры было признано неоп­равданным в связи с высоким уровнем беззакония на местах.

Из-за поднявшейся в дальнейшем волны антицаристских и революционных выступлений прокуратура вынуждена была принимать активное участие в возбуждении и расследовании «политических» дел, тем самым она фактически способствовала усилению судебной репрессии в отношении революционно на­строенных масс (хотя имели место и примеры обратного свой­ства: по делу В.Засулич поддерживавший обвинение прокурор Н.Ф. Кони отказался от обвинения). Реакционная роль прокура­туры более всего усилилась после революции 1905 года. По этой причине прокуратуру царского периода стали считать реакци­онным органом, хотя по-прежнему были нередки случаи актив-нон роли прокуроров в борьбе с нарушениями законов. Общая

оценка деятельности прокуратуры по классовым мотивам оказа­лась отрицательной и стала основанием её упразднения в пер­вые дни провозглашения советской власти.

Особенная часть

З.З.Формы координации

Практика деятельности правоохранительных органов и взаимодействие с другими органами выработали определенные формы координации. Впервые теоретическое обобщение этих форм было сделано В.К. Звирбуль в его работе «Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности»/' Он полагал, что назначение координации состоит в планомерности и взаи­мосвязи специальных мер прокуратуры, суда и МВД. Среди этих мер он называл совместное изучение преступности, разра­ботку и осуществление взаимосогласованных мероприятий, об­суждение их на межведомственных совещаниях, совместные выезды для оказания практической помощи на места, обмен по­ложительным опытом и повышение деловой квалификации про­куроров, следователей, судей и работников МВД. пропаганду права. Многое из сказанного воспринято нынешним законода­тельством. Наиболее важное значение приобрели координаци­онные совещания руководителей правоохранительных органов, на которых заслушиваются сообщения ответственных должно­стных лиц, а затем вносятся по итогам обсуждения предложения о путях повышения эффективности деятельности соответст­вующих органов, которые могут оформляться в виде обзоров, рекомендаций или приказов по каждому ведомству в рамках его компетенции. Чаше всего на координационных совещаниях да­ется оценка состоянию преступности и борьбы с ней, подводят­ся итоги работы за определенный период времени по выявле­нию, пресечению и предупреждению преступлений, обобщается положительный опыт, намечаются очередные текущие и на пер­спективу задачи, вырабатываются совместные меры. Большое значение имеет такая форма, как обмен текущей информацией по вопросам борьбы с преступностью. Эта форма позволяет прогнозировать развитие обстановки в динамике преступности и принимать соответствующие меры для се предупреждения. Не­редко практикуется такая форма, как совместные выезды в рай­оны, регионы для изучения обстановки, проведения согласован­ных действий и оказания помощи местным правоохранитель­ным органам в борьбе с преступностью или в раскрытии и рас­следовании тяжких преступлений. Получила распространение и такая форма, как создание межведомственных оперативно-следственных групп для расследования конкретных преступле­ний, представляющих большую сложность и общественную опасность и требующих больших совместных усилий, например, дел о террористических актах, бандитизме, заказных убийствах, организованных крупных хищениях, наркобизнесе и т.п.

В числе рекомендуемых форм координации могут быть на­званы целевые мероприятия по выявлению и пресечению пре­ступлений, разработке мер предупреждения, устранению при­чин и условий, порождающих преступления, оказание помощи в обеспечении безопасности самих работников, расследующих преступления, повышение квалификации следователей и других сотрудников правоохранительных органов путем проведения совместных семинаров, конференций, разработка и составление текущих и перспективных планов координации деятельности.

Подготовка к проверке

Приняв решение о проведении проверки (на основании за­дания, полученной информации, имеющегося заявления или со­общения) прокурор прежде, чем приступить к проверке, должен четко определить ее задачи, источники и содержание необходи­мой информации, средства ее получения, произвести оценку имеющихся перед началом проверки данных, определить воз­можные формы реализации материалов проверки. Все эти мо­менты отражаются в плане, составление которого предшествует началу проверки.

Задачей прокурора является выявление нарушений законов, причин и условий им способствовавших. Для успешного выпол­нения поставленной задачи ему следует правильно определить источники информации, которые могут являться основанием для начала производимой проверки. Эта информация состоит из обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств мас­совой информации, материалов уголовных, гражданских, арбит­ражных и административных дел, результатов анализа статисти­ки, анализа прокурорской и правоприменительной практики и других данных. Знание источников, откуда может поступить требуемая информация, позволяет прокурору своевременно за­требовать необходимые ему сведения для составления плана проведения проверки.

Для успешного проведения проверки нужно знать соответ­ствующий нормативный материал, правовое регулирование во­просов, подлежащих проверке, иметь полное представление об имеющейся методической литературе, а также знать приказы и указания Генерального прокурора, в которых определены ос­новные пути, задачи, методы, обеспечивающие глубокое выяв­ление нарушений законов и причин и условий им способствую­щих.

Для успеха подготавливаемой проверки прокурор должен ориентироваться в урегулированных правом общественных от­ношениях, которые существуют в проверяемой правовой сфере, в типичных обстоятельствах, которые могут способствовать на­рушению закона, в видах документации и материалах, содержа­щих необходимые ему сведения, знать круг основных вопросов, на которые следует дать ответы при проведении проверки.

В плане предусматривается возможность использования помощи специалистов, содержание адресуемых им заданий и порядок взаимодействия с органами, осуществляющими кон­троль в проверяемой правовой сфере.

Проведение проверки

Выход на проверку может осуществляться одним или не­сколькими работниками прокуратуры, которым она поручена.

Прибыв на место проверки, прокурор ставит об этом в из­вестность руководителя проверяемого органа, который по просьбе прокурора должен выделить ему место, где он будет работать. Прокурор просит обеспечить ему связное лицо, кото­рому будет поручаться приглашать должностных лиц, если у него (прокурора) возникнут к ним определенные требования по предоставлению необходимых документов или для получения объяснений.

Во время проведения проверки и при выявлении нарушения закона прокурор должен установить:

1. в чем состоит нарушение закона; 2.какая правовая норма нарушена;3. в каком правовом акте содержится это нарушение; 4.когда было совершено нарушение закона; 5.был ли причинен материальный ущерб и каковы его размеры и вредные последст­вия; б.кто является ответственным за нарушение и его должно­стное положение; 7.кто попустительствовал допущенному на­рушению и какие обстоятельства способствовали нарушению; 8.почему нарушение не было выявлено ранее; 9.проводилась ли внутриведомственная или вневедомственная проверка и не было ли выявлено это нарушение в ходе указанных проверок; Ю.проводились ли проверки прокурором на этом объекте ранее и не было ли аналогичных нарушений закона, если были, то по­чему оказались не устраненными, (примечание: если это воз­можно, подобные проверки следует проводить регулярно в со­поставимые периоды).

Анализ результатов проверки

После осуществления проверки следует провести анализ полученных сведений. Такая работа позволяет разработать кон­кретные мероприятия для устранения нарушений законов, из­брать наилучший вариант реагирования на эти нарушения, на­метить адресатов актов прокурорского реагирования.

При производстве анализа важно знать круг задач, которые решаются в процессе устранения выявленных нарушений зако­нов. Они состоят в следующем:

а). Принятие мер к оперативной отмене незаконных право­вых актов или приведению их в соответствие с требованиями законов.

б). Постановка вопросов об ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов, причин и условий им спо­собствующих.

в). Принятие мер к возмещению причиненного ущерба.

г). Информирование органов государственной власти и ме­стного самоуправления о выявленных нарушениях законов.

д). Информирование коллектива работников о выявленных нарушениях законов.

Во время анализа следует определить адресатов документов прокурора (протестов, представлений, предостережений, поста­новлений, исков и т.д.). При этом он должен учесть, какой из возможных для реагирования документ является соответствую­щим форме и содержанию нарушения закона, какой орган ком­петентен и в состоянии эффективно принять меры реагирования на этот документ? В ходе анализа должна быть произведена подготовка материалов для привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.

Полномочия прокурора

В данном направлении прокурор наделен всеми теми пол­номочиями, которые он имеет при осуществлении надзора за исполнением законов (в общем надзоре). Но, помимо этого, он наделён и полномочиями, имеющими специальный характер. К их числу относятся: рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушениях прав, свобод человека и граж­данина; разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод; а также принятие мер по предупреждению и пресече­нию нарушений указанных прав и свобод, привлечение к ответ­ственности лиц, нарушивших закон, и возмещение причиненно­го ущерба.

Выделяя эти полномочия в качестве специальных, законо­датель подчеркнул важность разрешения заявлений, жалоб и иных сообщений, в которых содержатся сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Это неразрывно связано с конституционными приоритетами, ставящими человека на пер­вое место в системе ценностей государства и общества.

Необходимость разъяснять обратившимся гражданам поря­док защиты их прав и свобод определяется ограниченной материальным положением возможностью у этих граждан обратиться за помощью к адвокату, в другие юридические организации. И такая деятельность прокуроров, благодаря их высокой квалифи­кации, является весьма эффективной.

В названном направлении следует выделить некоторые наи­более важные методики надзора прокурора.

Полномочия прокурора

Для того чтобы своевременно выявлять, устранять и преду­преждать нарушения законов в следственных изоляторах и мес­тах лишения свободы прокурор имеет ряд полномочий. Эти полномочия, как правило, носят властно-распорядительный ха­рактер, что определяется необходимостью оперативного, свое­временного устранения нарушений. Несвоевременность устра­нения нарушений законности в местах лишения свободы чрева­та грубейшими нарушениями прав лиц, находящихся в заклю­чении, или отбывающих уголовные наказания и, как следствие, могут стать причиной совершения преступлений, массовых бес­порядков, бунтов, злоупотреблений.

Прокурор имеет право: 1.посещать в любое время органы и учреждения, где находятся заключенные и осужденные;

2. опрашивать осужденных, лиц, подвергнутых мерам при­нудительного характера, заключенных под стражу;

3. знакомиться с документами, на основании которых эти лица осуждены, подвергнуты мерам принудительного характе­ра, заключены под стражу, а также с оперативными материала­ми;

4. требовать от администрации создания условий, обеспечи­вающих права указанных выше лиц;

5. проверять приказы, распоряжения и постановления адми­нистрации с точки зрения их соответствия закону и при обнару­жении нарушений приносить протесты и вносить представле­ния, а также возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях, приостанавливать дейст­вие опротестованного акта;

6. отменять дисциплинарные взыскания, немедленно осво­бождать своим постановлением из карцера, штрафного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры, дисципли­нарного изолятора лиц, незаконно водворенных в эти помеще­ния.

7. санкционировать постановления начальника колонии об оставлении осужденных, достигших 18 летнего возраста, в вос­питательной колонии.

Особенностью полномочий прокурора является то, что вы­несенное постановление и требование прокурора подлежат обя­зательному исполнению администрацией мест лишения свобо­ды.

Формы и методы надзора

Основной формой надзора прокурора является проведение проверок непосредственно в местах лишения свободы. Другие формы, как правило, мало эффективны, так как не позволяют выявить имеющие место нарушения закона в силу закрытого характера этих учреждений. Проверки прокурором могут про­водиться в соответствии с планом регулярно один раз в три ме­сяца, но при необходимости, если получены сигналы о имею­щих место нарушениях, безотлагательно. Чтобы достичь резуль­тативности, перед началом проверки следует ознакомиться с материалами, относящимися к деятельности проверяемого уч­реждения, с предыдущим актом проверки, имеющимися заявле­ниями осужденных. Затем намечается круг вопросов, подлежа­щих выяснению. Проверка может касаться отдельных вопросов исполнения наказания, но может и