Создание и деятельность прокуратуры после октября 1917 года

После победы Великой Октябрьской социалистической ре­волюции органы прокуратуры были ликвидированы, о чем ука­зывалось в Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года.¹² Были устранены институты судебных следователей, прокурорского надзора, как и институты присяжной и частной адвокатуры. Надзор и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его Президиума, ор­ганов РКИ и кончая губернскими и уездными отделами юсти­ции. Но такое положение стало нетерпимым после окончания гражданской войны, и вопрос о создании прокуратуры встал со всей остротой. Наиболее активными сторонниками воссоздания прокуратуры как единого независимого органа наблюдения за законностью были В.И.Ленин, М.И.Калинин, Н.В.Крыленко и другие.

Советская прокуратура была создана как прокуратура РСФСР 28 мая 1922 года, когда постановлением ВЦИК было принято «Положение о прокурорском надзоре». Она была учре­ждена как Государственная Прокуратура в составе Народного Комиссариата Юстиции. Нарком юстиции одновременно являл­ся и Прокурором Республики. На прокуратуру был возложен общий надзор, возбуждение уголовного преследования, наблю­дение за деятельностью следственных органов, дознания в об­ласти раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов ГПУ. На нее было так же возложено поддержание обвине­ния в суде и наблюдение за правильностью содержания заклю­ченных под стражей.¹³ В итоге, была создана прокурорская сис­тема во главе с Прокурором Республики. В нее на местах входи­ли губернские прокуроры, находившиеся в подчинении Проку­рора Республики. При военных трибуналах учреждены были военные прокуроры. Особо следует подчеркнуть, что прокура­туре поручалось наблюдение за законностью действий всех ор­ганов власти, хозяйственных учреждений, общественных и ча­стных организаций и частных лиц.

В дальнейшем деятельность прокуратуры РСФСР стала ре­гулироваться Положением о судоустройстве РСФСР от 19 нояб­ря 1926 г. с изменениями от 21 августа и 3 сентября 1928 г.¹⁴ Со­гласно этому Положению прокурор РСФСР являлся Заместите­лем Народного комиссара юстиции РСФСР. Он назначал гу­бернских прокуроров (нередко, по предложению руководящих местных органов). В то же время прокуроры автономных рес­публик избирались в качестве народных комиссаров юстиции центральными исполнительными комитетами соответствующих республик, что приносило существенный вред принципу цен­трализации прокуратуры и независимости ее деятельности от местных органов власти.

В связи с образованием Союза ССР возникла необходи­мость централизации прокуратуры в рамках союзного государ­ства. На промежуточном этапе была создана прокуратура внача­ле при Верховном Суде СССР, а затем - самостоятельная проку­ратура Союза ССР. В Положении о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 года было сказано, что на прокурора Верховного Суда возлагаются обязанности в области общего надзора, су­дебного надзора, надзора за «закономерностью» действий ОГ-ПУ. Важно отметить, что прокурор Верховного Суда СССР по этому Положению еще не руководил республиканскими проку­рорами, а его деятельность ограничивалась надзором в отноше­нии законности деятельности центральных органов. Правда, участвуя в заседаниях Верховного Суда СССР, он мог истребо­вать по вопросам обсуждения через прокуроров республик не­обходимые сведения и справки, и для них эти требования были обязательны к исполнению.¹⁵

24 июля 1929 года было принято новое Положение о Вер­ховном Суде и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР. Про­курору было поручено наблюдать за законностью деятельности всех центральных исполнительных органов кроме ЦИКа СССР, его Президиума, СНК и Совета труда и обороны. Новым яви­лось то, что прокурор Верховного Суда СССР должен был на­блюдать за законностью постановлений ЦИКов союзных рес­публик и их президиумов с точки зрения Конституции Союза ССР и общесоюзного законодательства. В области судебного надзора он обязан был следить за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике су­дебных учреждений Союза ССР и союзных республик. На про­курора Верховного Суда СССР возлагалась также обязанность возбуждать уголовное преследование и наблюдать за производ­ством предварительного следствия по делам, подлежащим рас­смотрению Верховным Судом СССР, независимо, кем произво­дилось расследование, союзными или республиканскими орга­нами следствия. По делам этой категории Прокурор Верховного Суда Союза ССР мог поручить прокурору союзной республики назначить следователя этой прокуратуры, если преступление совершено на территории данной республики. Наблюдение за законностью действий местных органов народных комиссариа­тов и иных центральных учреждений Союза ССР и организаций общесоюзного значения должно было осуществляться прокура­турой соответствующей союзной республики, что также явля­лось шагом на пути создания единой общесоюзной прокурор­ской системы.¹⁶

20 июня 1933 года была учреждена прокуратура Союза ССР. Прокурор СССР был обязан надзирать за соблюдением законов центральными органами (наркоматами и ведомствами) и органами власти союзных республик, а также местными орга­нами власти. Он должен был следить за применением законов судебными учреждениями союзных республик, а также возбуж­дать уголовное преследование и поддерживать обвинение во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР. На про­куратуру возлагался надзор за законностью и правильностью действий ОПТУ, милиции, уголовного розыска и исправитель­но-трудовых учреждений.¹

Главным в этой реформе было, что на прокуратуру СССР, наконец, было возложено общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик, что следует рассматривать как важный этап централизации. Но при этом следует иметь ввиду, что прокуратуры союзных республик продолжали находиться в составе наркоматов юстиции этих республик и, следовательно, были в двойном подчинении, что противоречило принципам единства и независимости прокуратуры, а также препятствовало единоначалию в ней.

17 декабря 1933 года ЦИКом и СНК СССР было утвержде­но Положение «О прокуратуре Союза ССР», которым урегули­рованы ее взаимоотношения с прокурорами союзных респуб­лик.¹⁸ Они на основании этого акта были поставлены в полное подчинение Прокурору СССР и им стали назначаться. Но толь­ко 20 июля. 1936 года органы прокуратуры республик были вы­делены из комиссариатов юстиции союзных и автономных рес­публик и подчинены непосредственно Прокурору СССР.¹⁹ Со­гласно Конституции, принятой 5 декабря 1936 года, на Проку­рора СССР было возложено осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми наркоматами и подведом­ственными им учреждениями, должностными лицами и гражда­нами СССР.²⁰ Тем самым централизация прокуратуры была за­вершена в масштабах всей страны. Была создана единая система органов прокуратуры, и определено её место в государственном механизме. Однако, следует признать, что, несмотря на провоз­глашение в Конституции 1936года независимости прокуратуры, эта независимость было весьма относительной. Партийные ор­ганы не только центра, но и на местах могли активно влиять на характер её деятельности, что причиняло большой ущерб авто­ритету прокуратуры и отрицательно сказывалось на общем со­стоянии законности. Особенно негативно отразились на дея­тельности прокуратуры и состоянии законности массовые ре­прессии, проводившиеся органами НКВД и ГПУ в период рас­цвета культа личности И.В. Сталина. Многие честные прокуро­ры, не желавшие мириться с беззаконием, сами подвергались преследованию, привлекались к уголовной ответственности и уничтожались физически. Тем не менее, в годы Великой Отече­ственной войны прокуратура сыграла значительную роль в ук­реплении государственной дисциплины, обеспечении усилий по укреплению правопорядка и законности, борьбе с тяжкими пре­ступлениями, установлении и расследовании злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 года для прокурорско-следственных работников была учреждена военизированная форма и классные чины, приравненные к воинским званиям/' 19 марта 1946 года Прокурору СССР было присвоено наимено­вание Генерального Прокурора СССР.²² Все это способствовало усилению влияния прокуратуры в государстве, и повышению ее авторитета в международном плане. В дальнейшем прокуратура была лишена многих важных льгот. Этот откат пришелся на по­следний период деятельности Н.С.Хрущева в качестве Гене­рального Секретаря КПСС, что, конечно, сказалось на деятель­ности прокуратуры и заинтересованности её работников в дос­тижении высоких результатов в работе по укреплению законно­сти.

24 мая 1955 года было принято Положение «О прокурор­ском надзоре в СССР», утвержденное Президиумом Верховного Совета СССР²³, в котором четко регламентировано, что должен был делать Генеральный Прокурор и подчиненные ему проку­роры. На прокурора был возложен:

1. надзор за точным исполнением законов всеми министер­ствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными орга­нами местных советов, должностными лицами и гражданами;

2. привлечение к уголовной ответственности, надзор за со­блюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия;

3. надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений и постановлений судебных органов;

4. надзор за законностью исполнения приговоров; и надзор за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.

В Положении излагались полномочия прокурора, необхо­димые ему для осуществления своей деятельности, в частности, для выявления нарушений закона и их устранения. Так они во многом сохранились и применяются и в настоящее время. В подготовке проекта этого Положения активное участие принял Р.А.Руденко, возглавлявший прокуратуру с 1953 по 1980 г.г. Бывший Главный государственный обвинитель на Нюренбергском процессе со стороны Советского Союза, назначенный Ге­неральным Прокурором СССР после смерти Сталина, он сыграл значительную роль в усилении влияния прокуратуры.

Следующим этапом развития прокурорской системы было принятие Конституции 7 октября 1977 года.²⁴ Согласно ней на прокуратуру, также как и ранее, был возложен высший надзор, но эти обязанности теперь могли исполняться не только Гене­ральным Прокурором, но и подчиненными ему прокурорами, тогда как по Конституции 1936 года это было исключительной прерогативой Прокурора СССР. Конституцией было установле­но, что деятельность прокуратуры регулируется Законом, а не Положением, т.е. актом Верховного Совета СССР, а не его Пре­зидиума, что являлось более высоким рангом нормативного акта и также свидетельствовало о повышении авторитета прокурату­ры.

В принятом на основании Конституции Законе «О прокура­туре СССР» от 30 ноября 1979 года полномочия прокуроров бы­ли расширены.²⁵ Это проявилось в указании на обязательность исполнения требований прокурора, а также в приостановлении действия опротестованного прокурором акта, нарушающего ох­раняемые законом права и свободы граждан, и в других преду­смотренных законом случаях. В дальнейшем прокурору было предоставлено право делать предостережения и предписания органам и должностным лицам, допустившим нарушения зако­на. Следует отметить, что, если предостережение являлось сред­ством предупреждения нарушения законности впредь, то пред­писание фактически являлось административным актом, по­скольку требовало безоговорочного принятия мер по устране­нию нарушений закона. Вряд ли такая административная власть должна была принадлежать прокуратуре. Поэтому в дальней­шем при принятии закона Российской Федерации о прокуратуре от такого правового акта прокурора, как «предписание», законо­датель отказался.

В конце 1991 года СССР прекратил свое существование, в связи с чем была ликвидирована и прокуратура Союза ССР. По­этому Закон «О прокуратуре СССР» также прекратил свое дей­ствие.

15 ноября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял по­становление «Об образовании единой системы органов прокура­туры РСФСР».²⁶ Этот акт имел важное значение, поскольку на базе органов прокуратуры, действовавших на территории РСФСР, была создана единая система, построенная по принципу единоначалия, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Тем самым была предотвращена пагубная для деятельности прокуратуры её децентрализация. Вместе с тем следует под­черкнуть двойственность значения этого акта. Он был принят до того, как прекратил свое существование СССР, и поэтому имел определенный сепаратистский характер, поскольку объективно способствовал распаду единой системы прокуратуры Союза ССР.

17 января 1992 года был принят Закон «О прокуратуре Рос­сийской Федерации».²⁷ Особенностью закона явилось, что он был принят в начале готовившейся судебно-правовой реформы. В нем было отменено право прокурора осуществлять надзор за рассмотрением судами уголовных и гражданских дел. Вместе с этим, в законе были определены цели, принципы и предмет дея­тельности прокуратуры, сохранена обязанность и право проку­роров опротестовывать незаконные судебные решения. В то же время закон не включил важные положения по осуществлению координации правоохранительных органов, определявшие роль прокуратуры в организации борьбы с преступностью.

Поскольку Закон «О прокуратуре РФ», указанный выше, был принят до принятия Конституции 1993 г., а также в связи с выявившейся необходимостью укрепления места прокуратуры в системе государственных органов и обеспечения правовых и социальных гарантий ее деятельности, были произведены изме­нения и дополнения в Закон РФ «О прокуратуре РФ». Принятие Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октяб­ря 1995 года,²⁸ сыграло большую роль в определении позиций прокуратуры в системе государственных органов в области осуществления ею своих надзорных функций. Эти изменения и дополнения привели к тому, что Закон «О прокуратуре РФ» (в редакции 18 октября 1995) стал самостоятельным законодатель­ным актом, в котором отражены основные положения организа­ции и деятельности прокуратуры. И, хотя он именуется как За­кон о внесении изменений и дополнений, фактически это - но­вый закон, в нем не сохранена нумерация статей Закона 1992 года, а, главное, в нем имеется ряд важных принципиальных положений, основывающихся на Конституции Российской Фе­дерации 1993 года. Согласно этому закону обеспечен приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, восстановлена роль прокуратуры как координатора деятельности правоохрани­тельных органов в борьбе с преступностью. В то же время в За­коне резко сокращены права прокурора участвовать в право-творческой деятельности: у него оказалось отобранным право законодательной инициативы в отношении федеральных зако­нопроектов и сужено право запроса в Конституционный Суд. Последние изменения в этот Закон внесены Федеральным зако­ном от 23 декабря 1998 года, (подписанным Президентом 10 февраля 1999 г.),²⁹ которым был принципиально расширен предмет деятельности прокуратуры вообще и надзора за испол­нением законов, в частности, усилены материально-правовые гарантии службы прокурорских работников. Характеристика этого Закона в новой редакции будет дана в следующем пара­графе главы.