Формы и методы надзора за исполнением законов. Понятие стадий надзора

В ряде изданных в последний период времени учебников, посвященных прокурорскому надзору за исполнением законов, не рассматривается вопрос о стадиях надзорной деятельности. В основном рассматриваются лишь полномочия прокурора, ото­ждествляемые нередко с формами, и формы и методы устране­ния нарушений закона. В Комментарии Закона «О прокуратуре РФ» этому вопросу также уделено недостаточное внимание. Тем не менее, имеющаяся литература свидетельствует, что многие ученые - специалисты, посвятившие свои работы изучению общенадзорной деятельности: В.Г. Мелкумов, С.Г.Березовская. Б.В. Коробейников, Л.А.Николаева и ряд других *⁹ подробно рассматривали проблемы форм и методов надзора на основе сё деления иа стадии.

Не следует смешивать полномочия прокурора и формы его деятельности. Полномочия - это совокупность прав и обязанно­стей или отдельное право и обязанность прокурора, а форма -это определенная последовательность, порядок совершения над­зорных действий, закрепленная в правовом акте. Применитель­но к надзору за исполнением законов, форма - это, например, проводимая проверка, получение объяснения, участие специа­листа, принесение акта реагирования и т.д. Между полномочием и формой существует непосредственная связь. Любое полномо­чие реализуется в соответствующей форме. Например, полно­мочие провести проверку корреспондируется с формой - про­веркой исполнения законов по какому - то конкретному вопро­су, в каком - то учреждении, организации.

В литературе имеет место смешение понятия форм и поня­тия методов надзора. Такое смешение приводит к неверному использованию понятийного аппарата. Форма - это правовое средство прокурорского надзора, а метод - сеть способ, приемы выявления, устранения и предупреждения нарушений законно­сти. Методы надзора слагаются в отдельные методики, вырабо­танные в результате обобщения практики и даваемых на ее ос­нове определенных научных рекомендаций. Методики надзора нередко предлагаются Генеральным прокурором в его дирек­тивных указаниях об осуществлении надзора в том или ином направлении.

Осуществление надзорной проверки требует применения разных форм и методов и является определенным процессом, во время которого происходит выявление (обнаружение) наруше­ний законов; анализ характера и правовой квалификации допу­щенных нарушений и выработка мер по устранению нарушений законности.

Многие авторы назвали этот процесс выявления и устране­ния нарушений законов стадиями общенадзорной деятельности. Мы не считаем возможным останавливаться на характеристиках различных схем стадий общего надзора, предложенных Мелкумовым, Николаевой, Коробейниковым и другими, их особенно­стях.¹" Нашей целью является показать в обобщенном виде важ­нейшие черты, присущие этим стадиям, основывающиеся на определенном комплексе обязательных действий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.

Подготовка к проверке

Приняв решение о проведении проверки (на основании за­дания, полученной информации, имеющегося заявления или со­общения) прокурор прежде, чем приступить к проверке, должен четко определить ее задачи, источники и содержание необходи­мой информации, средства ее получения, произвести оценку имеющихся перед началом проверки данных, определить воз­можные формы реализации материалов проверки. Все эти мо­менты отражаются в плане, составление которого предшествует началу проверки.

Задачей прокурора является выявление нарушений законов, причин и условий им способствовавших. Для успешного выпол­нения поставленной задачи ему следует правильно определить источники информации, которые могут являться основанием для начала производимой проверки. Эта информация состоит из обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств мас­совой информации, материалов уголовных, гражданских, арбит­ражных и административных дел, результатов анализа статисти­ки, анализа прокурорской и правоприменительной практики и других данных. Знание источников, откуда может поступить требуемая информация, позволяет прокурору своевременно за­требовать необходимые ему сведения для составления плана проведения проверки.

Для успешного проведения проверки нужно знать соответ­ствующий нормативный материал, правовое регулирование во­просов, подлежащих проверке, иметь полное представление об имеющейся методической литературе, а также знать приказы и указания Генерального прокурора, в которых определены ос­новные пути, задачи, методы, обеспечивающие глубокое выяв­ление нарушений законов и причин и условий им способствую­щих.

Для успеха подготавливаемой проверки прокурор должен ориентироваться в урегулированных правом общественных от­ношениях, которые существуют в проверяемой правовой сфере, в типичных обстоятельствах, которые могут способствовать на­рушению закона, в видах документации и материалах, содержа­щих необходимые ему сведения, знать круг основных вопросов, на которые следует дать ответы при проведении проверки.

В плане предусматривается возможность использования помощи специалистов, содержание адресуемых им заданий и порядок взаимодействия с органами, осуществляющими кон­троль в проверяемой правовой сфере.

Проведение проверки

Выход на проверку может осуществляться одним или не­сколькими работниками прокуратуры, которым она поручена.

Прибыв на место проверки, прокурор ставит об этом в из­вестность руководителя проверяемого органа, который по просьбе прокурора должен выделить ему место, где он будет работать. Прокурор просит обеспечить ему связное лицо, кото­рому будет поручаться приглашать должностных лиц, если у него (прокурора) возникнут к ним определенные требования по предоставлению необходимых документов или для получения объяснений.

Во время проведения проверки и при выявлении нарушения закона прокурор должен установить:

1. в чем состоит нарушение закона; 2.какая правовая норма нарушена;3. в каком правовом акте содержится это нарушение; 4.когда было совершено нарушение закона; 5.был ли причинен материальный ущерб и каковы его размеры и вредные последст­вия; б.кто является ответственным за нарушение и его должно­стное положение; 7.кто попустительствовал допущенному на­рушению и какие обстоятельства способствовали нарушению; 8.почему нарушение не было выявлено ранее; 9.проводилась ли внутриведомственная или вневедомственная проверка и не было ли выявлено это нарушение в ходе указанных проверок; Ю.проводились ли проверки прокурором на этом объекте ранее и не было ли аналогичных нарушений закона, если были, то по­чему оказались не устраненными, (примечание: если это воз­можно, подобные проверки следует проводить регулярно в со­поставимые периоды).

Анализ результатов проверки

После осуществления проверки следует провести анализ полученных сведений. Такая работа позволяет разработать кон­кретные мероприятия для устранения нарушений законов, из­брать наилучший вариант реагирования на эти нарушения, на­метить адресатов актов прокурорского реагирования.

При производстве анализа важно знать круг задач, которые решаются в процессе устранения выявленных нарушений зако­нов. Они состоят в следующем:

а). Принятие мер к оперативной отмене незаконных право­вых актов или приведению их в соответствие с требованиями законов.

б). Постановка вопросов об ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов, причин и условий им спо­собствующих.

в). Принятие мер к возмещению причиненного ущерба.

г). Информирование органов государственной власти и ме­стного самоуправления о выявленных нарушениях законов.

д). Информирование коллектива работников о выявленных нарушениях законов.

Во время анализа следует определить адресатов документов прокурора (протестов, представлений, предостережений, поста­новлений, исков и т.д.). При этом он должен учесть, какой из возможных для реагирования документ является соответствую­щим форме и содержанию нарушения закона, какой орган ком­петентен и в состоянии эффективно принять меры реагирования на этот документ? В ходе анализа должна быть произведена подготовка материалов для привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.