Правовые основы деятельности прокуратуры в современный период

12 декабря 1993 года была принята Конституция Россий­ской Федерации.³⁰ В статье 129 Конституции определено, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене­ральному прокурору РФ. Согласно ней полномочия, организа­ция и порядок деятельности прокуратуры определяются феде­ральным законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 раздела 1-го Закона «О прокура­туре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и испол­нением законов, действующих на территории Российской Феде­рации (в ред. 23 декабря 1998 г.). Кроме этого прокуратура Рос­сийской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Главным в нём является провозглашение принципов о том, что прокуратура является единой системой, что это независи­мый и централизованный орган государства, обеспечивающий соблюдение законности. В отличие от прокуратуры СССР, ко­торая по Закону «О прокуратуре СССР» осуществляла надзор в уголовном судопроизводстве, прокуратура Российской Федера­ции является органом не несущим в суде надзорной функции, но поддерживающим в нем государственное обвинение. Это связа­но с реализацией идеи правового государства о том, что суд яв­ляется третьей властью в стране, независимой от других органов (в том числе и прокуратуры).

В соответствии с Законом Генеральный прокурор РФ назна­чается на должность и освобождается от неё Советом Федера­ции по представлению Президента РФ. Следует заметить, что в Законе (в редакции 18 октября 1995г.) оказался неурегулирован­ным порядок освобождения Генерального прокурора от долж­ности, что привело к длительному кризису и невозможности решения данного вопроса в правовых рамках. Возникла необхо­димость во внесении поправок. Ныне в части 2 статьи 12 Закона (в ред. 23 декабря 1998 г.) регламентировано, что, в случае отка­за Совета Федерации в назначении предложенного кандидата на должность Генерального прокурора Президент в течение дней должен представить Совету Федерации новую кандидату­ру, а на время отсутствия Генерального прокурора его обязан­ности исполняет первый заместитель или другие заместители.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. В Законе не было разъяснено, чем является такое согласование, поэтому субъекты Федерации по - разному в своих конституци­ях и уставах разрешили этот вопрос. В одних случаях требова­лось получение согласия представительного органа, в других -главы администрации, в третьих - и это, видимо, оптимально -согласие обеих ветвей власти. В новой редакции ст. 13 Закона орган власти, дающий согласие, определяется самим субъектом РФ. Открытым остался вопрос о необходимости согласования назначения прокуроров на должности, приравниваемые к долж­ностям прокуроров субъектов РФ. Ныне прокуроры военных округов, а также природоохранных прокуратур уровня субъек­тов Федерации назначаются Генеральным прокурором без со­гласования с субъектами Федерации.

Практика деятельности прокуратур субъектов Федерации показала, что необходимость согласования назначения прокуро­ров субъектов Федерации поставила их в косвенную зависи­мость от органов государственной власти субъектов Федерации и фактически привела к отступлению от принципа независимо­сти органов прокуратуры от региональных (местных) органов власти. В связи с чем, представляется, было бы целесообразным внести соответствующую поправку в ч. 1 ст. 13 Закона «О про­куратуре РФ», отменяющую необходимость согласования на­значения на должность прокуроров субъектов Федерации.

Закон «О прокуратуре РФ» в редакциях 1995-98 годов явля­ется законодательным актом, который регулирует организацию и деятельность органов прокуратуры. Ныне в Законе «О проку­ратуре РФ», определены общие положения, правовые основы, принципы, правовые гарантии, направления деятельности, уста­новлен предмет, пределы надзора, а также полномочия проку­роров по отдельным направлениям; служба и правовые гарантии деятельности работников прокуратуры, основные положения их материального и социального обеспечения.

Закон «О прокуратуре РФ» состоит из 7 разделов. В первом разделе установлены общие положения прокуратуры РФ. Во втором разделе закреплена система и организация прокуратуры, назначение прокуроров на должности, полномочия прокуроров по руководству подчиненными прокурорами. Третий раздел, именуемый - «прокурорский надзор», регулирует вопросы над­зора прокурора за исполнением законов, а также надзора за со­блюдением прав и свобод человека и гражданина. В главе 3 это­го же раздела определяется предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и указыва­ется, что полномочия прокуратуры по осуществлению надзора устанавливаются уголовно - процессуальным законодательст­вом и другими федеральными законами (Примечание. В соот­ветствии с новым УПК РФ предмет надзора в значительной ме­ре изменен: прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия). В этой же главе установлено, что, осуществляя уго­ловное преследование, органы прокуратуры проводят расследо­вание по делам о преступлениях, отнесённых уголовно - процес­суальным законодательством Российской Федерации к их ком­петенции. В части 2 ст. 31 Закона «О прокуратуре РФ» сказано также, что он может принять к своему производству или пору­чить подчиненному прокурору или следователю расследование любого преступления. Однако, на основании п.9 ст. 37 и ст. 151 УПК РФ это его право было ограничено необходимостью со­блюдения правил о подследственное™.³¹ После принятия по­правок в ст. 37 УПК прокурор вновь получил право изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его следователю прокуратуры с обязательным ука­занием оснований такой передачи (в ред. Федерального Закона от 4 июля 2003 г.)³². В главе 4 этого раздела урегулирован над­зор за исполнением законов администрациями органов и учреж­дений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры при­нудительного характера, надзор за исполнением законов адми­нистрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Четвертый раздел посвящен участию прокурора в рассмот­рении дел судами. Оно осуществляется в случаях и в рамках, предусмотренных процессуальным законодательством Россий­ской Федерации и другими федеральными законами. Осуществ­ляя уголовное преследование он участвует в суде по уголовным делам, выступая в качестве государственного обвинителя. Здесь также имеется в виду участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел в апелляционной, кассационной и надзорной ин­станциях и рассмотрении гражданских дел судами общей юрис­дикции, а также дел арбитражными судами.

Пятый раздел посвящен службе в органах и учреждениях прокуратуры, кадрам органов и учреждений прокуратуры. В нем излагаются требования, предъявляемые к прокурорам и следо­вателям при их приеме на работу, регулируются особенности их должностного положения (классные чины, аттестация), привле­чения к ответственности, оплаты труда, их правовое и социаль­ное обеспечение, а также меры правовой и социальной защиты.

В шестом разделе рассматриваются особенности организа­ции и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры: их система, полномочия, кадры, материальное и социальное обеспечение, финансирование и материально-техническое обес­печение.

Наконец, в 7 разделе рассматриваются иные вопросы орга­низации и деятельности прокуратуры: статистическая отчет­ность, финансирование, материально-техническое обеспечение. В ст. 54 этого раздела дается разъяснение некоторых наимено­ваний, содержащихся в Федеральном законе. При «разъяснении некоторых наименований» разъясняется понятие - прокурор: указывается, в каких случаях речь идет о любом оперативном работнике органов прокуратуры, и когда имеется ввиду только прокурор или его заместитель в узком смысле слова - руководи­тель прокурорского органа; а также, что прокурорские работни­ки - это те, кто, работая в системе прокуратуры, имеет классные чины (воинские звания).

Статья 3 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает, что на­ряду с Конституцией РФ, Федеральным Законом «О прокурату­ре РФ» регулирование деятельности прокуратуры осуществля­ется и другими федеральными законами, а также международ­ными договорами Российской Федерации.

Наиболее важными в этом отношении федеральными зако­нами являются Уголовно-процессуальный кодекс РФ³³, Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР³⁴, а также Арбитражно-процессуальный кодекс РФ.³⁵ Такое положение определяется

Уголовно-процессуальный кодекс // СЗ. РФ. 2001. №52 ч.1. Ст. 4921; 2002. №22. Ст. 2027; №30. Ст. Ст. 3015, 30020, 3029. ³⁴ Граждански-процессуальный кодекс // СЗ. РФ. 2002. №46. Ст. 4532. ³" Арбитражно-процессуальный кодекс // СЗ. РФ. 2002. №30. Ст. 3012.

указанием в статье 30 Закона «О прокуратуре РФ», что полно­мочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дозна­ние и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральны­ми законами, а также - в ч. 4 статьи 35, что полномочия проку­рора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяют­ся процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. К этому следует добавить, что ст. 21 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает полномочия прокурора в этом виде деятельности правоохранительных органов,³⁶ а Кодекс об административных правонарушениях в ст. 26.6 и далее регламентирует осуществ­ление надзора прокурора при производстве дел об администра­тивных правонарушениях. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», в ст. 51 возлагает на прокуратуру надзор за исполнением уставов муниципальных образований органами местного само­управления и их должностными лицами.³⁸ (Примечание: ч. 1 ст. 77 новой редакции этого Закона, которая будет действовать с 1 января 2006 г., расширяет предмет надзора. Она включает над­зор прокурора за исполнением органами местного самоуправле­ния и должностными лицами местного самоуправления не толь­ко уставов, но и муниципальных правовых актов, перечень ко­торых очень широк. См. ст. 43 упомянутого Закона³⁹) Среди других законов можно назвать Таможенный кодекс РФ⁴⁰, Тру­довой кодекс РФ⁴¹; Закон «О содержании под стражей подозре­ваемых и обвиняемых в совершении преступлений»,⁴² Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания»⁴³ Уголовно-исполнительный кодекс РФ,⁴⁴ Закон от 25 ию­ля 1998 г. №130 "О борьбе с терроризмом" ⁴⁵ и ряд других.

Важной составной частью правовых основ в соответствии с Конституцией РФ являются международные договоры Россий­ской Федерации. Здесь имеются ввиду те нормы договоров, кон­венций, которые касаются участия прокуратуры в мероприяти­ях, направленных на организацию сотрудничества с другими государствами по борьбе с преступностью, исполнения поруче­ний органами прокуратуры по правовым вопросам. В междуна­родных договорах РФ об оказании правовой помощи и о право­вых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам прокуроры выполняют просьбы о правовой помощи правоохра­нительным органам иностранных государств.

В переходный период, в связи с отсутствием законов нор-мотворчество осуществляется и Президентом РФ, который мо­жет издавать Указы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры по некоторым вопросам: например, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента от 18 апреля 1996 года, в котором устанавливаются права и обя­занности прокуратуры как координатора правоохранительных органов⁴⁶, или Указы Президента о повышении роли прокуроров в борьбе с нарушениями трудового законодательства и законо­дательства об охране труда от 12 марта и 4 мая 1994 года.

В соответствии со ст. 17 Закона «О прокуратуре РФ» Гене­ральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры и изда­ет обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, по­ложения и инструкции, регулирующие вопросы организации, деятельности системы прокуратуры Российской Федерации. По­скольку эти правовые акты издаются в целях обеспечения про­курорами выполнения возложенных на них функций и в рамках существующей законодательной базы, для работников прокура­туры они также являются правовой основой их деятельности.

Более подробно об этих актах будет сказано ниже в главе, где излагаются вопросы, посвященные организации прокуратуры.