Оценка результативности надзорной проверки и мер реагирования

Принесением документов реагирования прокурор не может ограничиваться. Нередко прокурору на них не дается своевре­менного ответа адресатами, или сами ответы являются фор­мальной «отпиской». Могут быть факты, когда впоследствии вновь допускаются аналогичные нарушения. В требованиях Ге­нерального прокурора подчеркивается, что главным в деятель­ности прокуратуры является её результативность, поэтому ни­жестоящие прокуроры ориентированы на необходимость регу­лярного проведения проверок результативности своих актов реагирования. Следует отметить, что результативность надзор­ной деятельности снижается при недостаточности мер, пред­принятых прокурором, неправильном выборе адресатов, а также в результате неудовлетворительного реагирования адресатов на прокурорские акты. Прокуроры должны следить за своевремен­ностью ответов должностных лиц на принесенные протесты, представления, постановления. При обнаружении, что ответы на правовые акты прокурора даны несвоевременно, или, что ответы не соответствовали фактическому поведению адресата в его реагировании на эти правовые акты, или, что имеют место ана­логичные нарушения, прокурору следует в установленном по­рядке ставить вопрос о дисциплинарной, административной от­ветственности должностных лиц, а в случае обнаружения при­знаков преступления, возбуждать уголовное преследование. В дополнение следует подчеркнуть, что проверки следует прово­дить только в рамках компетенции прокурора, т.е. с точки зре­ния соблюдения законности. Подменять в проверке контроли­рующие органы ни в коем случае не следует. Прокурор компе­тентен в правовой оценке. Но он не должен заниматься провер­ками, когда речь идет о соблюдении правил санитарии и гигие­ны, противопожарной безопасности, правильности начисления налогов, соблюдении правил лесопользования и т.д. При воз­никшей у прокурора необходимости дать правовую оценку со­стоянию соблюдения законов такие проверки должны прово­дить по его поручению специальные органы, осуществляющие контроль и надзор и профессионально подготовленные для про­верки по затрагиваемым обстоятельствам в данной системе. А материалы проверки должны быть представлены прокурору. Анализ практики деятельности прокуратуры свидетельствует, что, к сожалению, прокуроры нередко подменяют эти органы, пытаясь проверить то, что они не могут знать благодаря специ­фике общественных отношений в этой сфере. Это приводит к большим и ненужным затратам времени прокуратурой там, где в этом нет необходимости.

4.4. Характеристика актов (документов) реагирования прокурора на нарушения законности

К основным актам прокурорского реагирования в надзоре за исполнением законов относятся протесты, представления, пре­достережения, постановления. Издание этих актов урегулирова­но ст. 22 ч. 2 и 3; ст. ст. 23, 24, 25, 25-1 главы 1 раздела 3 Закона «О прокуратуре РФ». Генеральная прокуратура в целях упоря­дочения форм этих актов регулярно издает сборники образцов, которые для прокуроров являются важной рекомендацией в практической деятельности.

Давая в своем Приказе № 30 от 22 мая 1996 года указания о содержании документов прокурорского реагирования, Гене­ральный прокурор предложил излагать в них правовую сущ­ность, а также негативные последствия нарушений законов, причины и условия, которые этому способствовали, ставить во­прос об их устранении и ответственности виновных лиц.

В ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ», названной «Протест прокурора», указывается, что прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в ор­ган или должностному лицу, которые издали акт, или в выше­стоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В прежней редакции закона (1992 г.) принесение протеста было прерогативой только руководителя (прокурора). С изменением Закона «О прокуратуре РФ» в 1995 г. правом принесения про­теста стал пользоваться не только прокурор, но и его замести­тель, а с изменением закона в 1998 г. прокурор приобрел право принесения протеста в вышестоящий орган.

О последнем изменении следует заметить следующее. В ре­дакции Закона 1992 г. было установлено, что протест мог быть принесен как в орган или должностному лицу, издавшим акт, так и в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Но по Закону 1995 года последний вариант реагирования был исключен. Думается, причиной этому являлась необходи­мость повышения ответственности адресатов за соблюдение за­конности. Другой причиной являлось изменение структуры подчинения органов друг другу. Законодатель признал, что, по­скольку подавляющее большинство органов и организаций вы­полняют свои функции самостоятельно и не подчинены в адми­нистративном порядке вышестоящим органам, им не может быть предоставлено право отмены актов нижестоящих органов и должностных лиц. Это должно было относиться, как к органам власти и управления, так и к организациям разных форм собст­венности. Но практика показала преждевременность указанного решения законодателя. Существенно ослабела «вертикаль» вла­сти. Особенно выявилась негативная роль подобного положения в деятельности органов власти, когда вышестоящий орган ис­полнительной власти не мог повлиять на решения должностных лиц и органов местного самоуправления, допустивших наруше­ние законов. С целью укрепления иерархии управления законо­датель вернулся к прежним правилам, дающим возможность отменять решения нижестоящих органов вышестоящими. Про­курору по Закону «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции 1998 года) вновь было представлено право выбора ад­ресата, что является целесообразным, так как позволяет, не об­ращаясь в суд, добиваться устранения нарушений законности через управленческие инстанции.

Часть 2 ст. 23 предусматривает, что протест подлежит обя­зательному рассмотрению не позднее, чем в 10-дневный срок с момента его поступления; а при принесении протеста на реше­ние представительного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При наличии ис­ключительных обстоятельств, требующих немедленного устра­нения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения. При направлении протеста колле­гиальному органу о дне заседания сообщается прокурору, при­несшему протест, что позволяет ему принять участие в его рас­смотрении и непосредственно отстаивать свою позицию.

В законе получила дальнейшее развитие самостоятельность прокурора в решении вопроса не только о принесении протеста, но и его отзыва. Ныне вышестоящий прокурор не наделен пра­вом отзыва протеста. Последнее вызывает критику некоторых ученых, полагающих, что это противоречит принципу единства и единоначалия прокуратуры. Думается, это утверждение несо­стоятельно, т.к. суть принципа, указанного выше, состоит в том, чтобы осуществлять руководство подчиненным прокурором, а не в том, чтобы вопреки убеждению этого прокурора навязывать ему свою правовую позицию по конкретному факту. Тем более что окончательное решение об обоснованности позиции того или иного прокурора может вынести только суд.

О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме незамедлительно. Остается неясным, что понимать под словом «незамедлительно», по­скольку в начале этой части статьи указано, что протест подле­жит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступле­ния. После проведения грамматического толкования можно придти к выводу, что это означает необходимость уведомления прокурора сразу после истечения срока рассмотрения. В «Актах прокурорского надзора» предлагаются реквизиты, рекомендуе­мые для составления протеста. В начале документа указывается дата направления протеста и адресат, то есть орган, которому направлен протест. Ниже идет наименование документа - «Про­тест». Затем излагается наименование опротестованного акта, дата его издания, указание органа или должностного лица, из­давшего акт. Далее следует изложение содержания опротесто­ванной части акта, юридическое и смысловое обоснование про­теста с изложением мотивировки выводов и точной ссылкой на закон, который был нарушен. В резолютивной части прокурор предлагает принять меры к отмене незаконного акта, указывает на то, в какой срок протест должен быть рассмотрен, и просит сообщить ему о результатах рассмотрения. В конце документа указывается должностное положение прокурора, его классный чин и подпись.

Подводя итог, следует сказать, что протест приносится только на незаконные правовые акты, на другие действия прокурор не вправе принести протест. Полемика в литературе, свя­занная с необходимостью выявления, чем является акт - только формализованным документом или также и действием должно­стного лица или органа, исчерпана, поскольку в Законе «О про­куратуре РФ» такое разграничение четко проведено. К этому следует добавить, что поскольку согласно ст. 16 ГК РФ акты также являются действиями, то протесты могут приноситься только на действия документально оформленные в виде право­вых актов. При обнаружении других незаконных действий про­курор вносит представление.

В отличие от протеста представление имеет иную правовую природу, иное содержание, и влечет за собой иные последствия. Принято считать, что представление вносится, если в действиях органа или должностного лица обнаружены нарушения закона -многочисленные или единичные, которые не оформлены пись­менным документом - правовым актом. Кроме того, представле­ние вносится по итогам проверки деятельности по исполнению законов в целом, которая (деятельность) состоит не только в принятии формализованных актов, но в других видах действий.

Однако некоторые прокуроры вносят представление и в случае, когда совершается одно незаконное действие. Особен­ностью представления является и то, что оно позволяет обратить внимание не только на само нарушение, но также и на причины и условия, им способствовавшие, и на необходимость принятия мер по их устранению и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях.

Правда, из процитированного выше Приказа Генерального прокурора следует, что не только представление, но и другие документы, а значит и протесты, могут содержать указания на причины и условия, способствовавшие изданию правого акта, а также на ответственность лица, виновного в издании этого акта. Думается, это возможно в основном, если протест вносится вы­шестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган. Если протест вносится тому должностному лицу, который сам издал правовой акт, то последний не имеет возможности решить вопрос о своей собственной ответственности. В соответствии со ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений законов в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допу­щенные нарушения. Такая формулировка является универсаль­ной, поскольку дает возможность решить вопрос по усмотрению прокурора. Представление может быть внесено как органу или должностному лицу, допустившим правонарушение, так и орга­ну или должностному лицу, имеющему право вмешаться в дея­тельность подчиненных должностных лиц или органов. Пово­дом для внесения представления является проверка, проведен­ная прокурором или по его поручению, установившая наруше­ния законности, а также причины и условия, им способствовав­шие. Представление основывается на результатах обобщения материалов проверки и разработанных специалистами или кон­тролирующими органами мерах, которые должны быть направ­лены на устранение не только нарушений, но и причин и усло­вий, им способствовавших. В представлении, как правило, должны быть указаны и лица, ответственные за допущенные нарушения. Оно должно быть рассмотрено безотлагательно, и в течение месяца со дня его внесения адресату надлежит принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений зако­нов, причин и условий, им способствующих.

Реквизиты представления имеют свои особенности. В нача­ле, как и в предыдущем документе, указываются дата направле­ния и адресат, затем дастся заголовок «Представление» с указа­нием темы документа, указывается повод и основания внесения представления, излагаются обстоятельства допущенных нару­шений закона, какие конкретно законы или иные нормативные акты нарушены, кто является ответственным в этом. Затем на­зываются причины и условия допущенных нарушений и обос­новывается необходимость принятия конкретных мер по их уст­ранению. В документе может быть указан причиненный ущерб. Далее, излагаются требования прокурора об устранении допу­щенных нарушений закона и привлечении к ответственности виновных лиц, а также об устранении причин и условий, им способствовавших, и мерах, могущих этому содействовать.

Нередко прокуроры при внесении представления, не делая конкретных предложений о мерах, вытекающих из него, огра­ничиваются изложением констатирующей части и требованием в общей форме принятия мер, что не может быть признано пра­вильным. Если прокурор при проведении проверки пользовался помощью специалистов, компетентных в существе деятельности органа или должностного лица, где проводится проверка, он может принять во внимание их предложения и на основании них рекомендовать меры, которые могли способствовать устране­нию причин и условий, способствовавших нарушению законов.

При постановке вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших правонарушения, целесообраз­но указывать конкретных виновников, в противном случае тре­бование становится безадресным, и орган или должностное ли­цо, которому оно направлено, как правило, реагирует на него формально.

Если представление рассматривается коллегиальным орга­ном, то прокурору сообщается о дне заседания.

О результатах рассмотрения и принятых по представлению мерах прокурору должно быть сообщено в письменной форме.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что представ­ление должно быть содержательным, конкретным, достоверным и убедительным и не носить чисто информативного характера. В нем должен содержаться анализ выявленных нарушений зако­нов с указанием характера нарушений, их частоты и серьезно­сти, перечислены конкретные нарушители закона, дан анализ их противоправных действий, а также лиц, им попустительство­вавших. В представлении даются рекомендации мер для устра­нения причин и условий правонарушений, основой которых служат предложения специалистов затронутой сферы общест­венных отношений.

В части 3 ст. 24 Закона сказано, что в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и чаконам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ. Думается, что расположение этой нормы в ст. 24 Закона не является уместным. Это скорее имеет отношение к участию прокурора в правотворческой деятельности и должно быть от­несено к ст. 9 Закона «О прокуратуре РФ».

Новым документом реагирования прокурора, предусмот­ренном ст. 25-1 Закона «О прокуратуре РФ», является предос­тережение. Оно используется прокурором, чтобы предупредить правонарушение, которое реально может быть совершено, и имеются сведения о готовящемся противоправном деянии. Та­кие данные могут поступить от контролирующих органов или граждан, а также от средств массовой информации. В прежней практике прокуроры нередко использовали предостережение, если они усматривали, что противоправным деянием допущен не очень значительный ущерб. Думается, такая практика не мо­жет быть рекомендована. Предостережение следует применять только в качестве предупреждения возможных правонарушений. Если правонарушение уже совершено, за него должна наступать

ответственность, установленная законом. Прокурор или его за­меститель объявляют должностному лицу предостережение в письменной форме. В нем приводится существо нарушения за­кона, которое может быть совершено, и указывается о недопус­тимости этого нарушения и его последствиях для нарушителя. Так. прокурор района сделал предостережение директору ЗАО ММК-605, предложившему нескольким гражданам, занимавшим комнаты в обшежшии тгой организации, и утратившим с ней трудовые отношения, освободить занимаемые комнаты под уг­розой выселения с помощью участкового уполномоченного. Разлепив, что выселение возможно только после вынесения судом соответствующего решения, и что поэтому иной способ выселения является нарушением конституционного права 1раж-данина на неприкосновенность жилища, он предостерег дирек­тора ЗАО. что он будет привлечен к установленной законом ад­министративной ответственности в случае, если совершит заяв­ленные действия.

Редакция ч, 2 ст. 25—1 вряд ли является удачной: в ней предлагается привлекать к ответственности в установленном зако­ном порядке должностное лицо, которое не исполнило требова­ния, изложенные в предостережении. Правильней было бы ука­зать, что при совершении правонарушений, несмотря на предос­тережение, для нарушителя наступит установленная законом ответственность.

Важным документом реагирования прокурора является его постановление, вынесение которою урегулировано С1. 25 Закона «О прокуратуре РФ». Прокурору представлено право выносить мотивированные постановления: 1).О возбуждении уголовного дела, 2).О возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление о возбуждении производства об админист­ративном правонарушении выносится прокурором, если в результате проведенной им проверки он обнаружит административный проступок, совершенный должностным лицом, руково-|3цителсм коммерческой или некоммерческой организации или иным лицом.

Постановление должно содержать дату вынесения документа, после чего излагаются данные проведенной проверки, анализ выявленного административного правонарушения, кем оно было допущено, какой закон оказался нарушенным, содержат ли ^'действия должностного лица или гражданина признаки админи­стративного проступка, какими доказательствами подтверждено его совершение. При решении вопроса о возбуждении произ­водства об административном правонарушении прокурор дол­жен учитывать время его возникновения, не пропущены ли сроки привлечения к административной ответственности, наличие обстоятельств, дающих основания для возбуждения производст­ва (например, прекращение уголовного дела, в материалах кото­рого в деянии не усмотрено признаков состава преступления, но усматривается наличие административного проступка). Далее, в постановлении приводится ссылка на закон, устанавливающий административную ответственность за проступок и компетен­цию органа, имеющего право привлечения к административной ответственности. Документ завершается резолютивной частью, в которой прокурор постановляет о возбуждении производства об административном правонарушении и передаче дела на рас­смотрение компетентному органу, имеющему право привлечь к административной ответственности за данный проступок.

Право вынесения постановления как о возбуждении уголов­ного дела, так и о возбуждении производства об администра-1ивном правонарушении принадлежит не только прокурору или его заместителю, но и другим оперативным работникам проку­ратуры. Это следует из положений ст. 54 и ст. 25 Закона «О про­куратуре РФ». Правда, последняя не корреспондирует со ст. 22 этого же закона, в которой такое право предоставлено только прокурору или его заместителю.

К постановлению должны быть приложены объяснения лиц, привлекаемых к административной ответственности, и докумен­ты, подтверждающие факт административного правонарушения.

Постановление прокурора должно быть рассмотрено упол­номоченным на то органом или должностным лицом в сроки, установленные ст. 29.6 Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях. О результатах рассмотрения сообщается проку­рору в письменной форме.