Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

Полномочия прокурора - это круг прав и обязанностей, ко­торыми он наделен для осуществления надзора за исполнением законов и за законностью издаваемых правовых актов. Некото­рые авторы полагают, что полномочия - это только права, с чем нельзя согласиться. Как правильно отмечается в одном из учеб­ников «Прокурорский надзор в Российской Федерации», права не отделяются от обязанностей⁸⁵, и это вытекает из социальной сущности прокурорского надзора. Наличие у прокурора прав требует, чтобы они корреспондировались с соответствующими обязанностями. С помощью полномочий прокурор выявляет, устраняет и предупреждает нарушения закона, выявляет причи­ны правонарушений и условия, им способствующие, а также привлекает к ответственности лиц, совершивших эти наруше­ния.

Статья 22 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает пол­номочия прокурора по надзору за исполнением законов. Эти полномочия можно классифицировать делением на три основ­ные группы. Первая группа - полномочия по выявлению нару­шений закона; вторая группа - полномочия по устранению на­рушений закона; третья группа - полномочия по предупрежде­нию нарушений закона.

К числу полномочий по выявлению нарушений закона от­носится полномочие прокурора - право иметь доступ к докумен­там и материалам органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, и требовать от руководителей и других должностных лиц этих органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Оба этих полномочия необходимы для реализации такого основного полномочия, как право проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах на­рушения закона.

Для того, чтобы иметь возможность осуществлять беспре­пятственно проведение проверок исполнения законов, прокурор имеет право по предъявлении служебного удостоверения бес­препятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п.1 ст. 21 Федерального Закона «О прокуратуре РФ». Следует сказать, что право прокурора входить на террито­рию и в помещение органа, где должна производиться проверка, до принятия Закона «О прокуратуре РФ» нередко ограничива­лось ведомственными инструкциями, пропускным режимом и, якобы, секретностью объектов, куда хотел пройти прокурор. Ему приходилось обращаться с просьбой в пропускное бюро, чтобы реализовать свое полномочие по проведению проверки, т.е. фактически была создана разрешительная система, а разре­шение зависело от усмотрения должностных лиц, заинтересо­ванных нередко в создании препятствий для прокурорской про­верки. Между тем, это право прокурора является очень важным для того, чтобы своевременно выявить и пресечь допускаемое правонарушение. Невозможность пройти немедленно на терри­торию объекта не позволяет своевременно устанавливать факты правонарушений и создает обстановку для их укрытия от про­курора. Ныне в соответствующих ситуациях никакого другого документа, кроме служебного удостоверения, прокурору не тре­буется. В случае возникновения физических препятствий проку­рор может прибегнуть к принуждению, обратившись за помо­щью к милиции, другим правоохранительным органам, а также возбудить против виновных в невыполнении обязательных тре­бований прокурора производство об административном право­нарушении или уголовное дело о воспрепятствовании прокуро­ру в объективном, всестороннем и полном расследовании уго­ловного дела.

Следующим важным полномочием прокурора является его право требовать от руководителей и других должностных лиц органов, где проводятся проверки, выделения специалистов для выяснения возникших при надзорных проверках и в других слу­чаях вопросов. Выделение таких специалистов позволяет проку­рору получить консультации по вопросам их компетенции, так как прокурор может не знать специфики деятельности прове­ряемых по вопросам надзора органов. В соответствии с законом СССР «О прокуратуре СССР» прокурор также имел это право требовать выделения специалистов,⁸⁶ но он не был ограничен необходимостью требовать выделения специалистов только от руководителей и других должностных лиц того органа или ор­ганизации, где он проводил проверку, что имело важное значе­ние, поскольку специалисты проверяемого органа могли быть заинтересованными и не дать объективную консультацию. Ре­дакция закона 1979 года позволяла прокурору требовать выде­ления специалиста из любого государственного органа, учреж­дения, предприятия или организации, что давало основание счи­тать выделяемого специалиста независимым в даче консульта­ций. В прежней практике право требовать выделения специали­стов использовалось прокурорами для проведения независимых (от проверяемого органа) проверок и ревизий, что было умест­ным и правомерным с точки зрения необходимости получения нужной информации о правонарушениях в проверяемом органи­зации. Ныне такие варианты стали нереальными из-за коммер­циализации деятельности независимых организаций. Независи­мые специалисты могут проводить проверки за соответствую­щую оплату, но прокуратура зачастую не располагает для этого необходимыми финансовыми средствами ввиду отсутствия та­ковых в бюджетных ассигнованиях. При невыполнении требо­ваний прокурора о представлении документов, статданных, вы­делении специалистов, он может привлечь должностное лицо к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.

Право требовать необходимые документы, материалы, ста­тистические и иные сведения обусловлено соблюдением опре­деленных правил, установленных Законом «О государственной тайне».⁸⁷ Исходя из положений этого закона, сведения, имею­щиеся в документах,.содержащих государственную тайну, могут быть представлены прокурору, если он имеет соответствующий допуск. Определенные обязанности возникают у прокуроров, ознакомленных с сведениями, содержащими служебную или коммерческую тайну. Разглашение этих сведений может по­влечь ответственность, в том числе и гражданско-правовую, предусмотренную статьей 139 ГК РФ. В то же время Правитель­ством РФ установлен перечень сведений, не являющихся ком­мерческой тайной. К таким сведениям, в частности, относятся учредительные документы, устав юридического лица, лицензии, отчетные данные о финансово-хозяйственной деятельности, об уплате налогов, о штатном составе, сведения, относящиеся к охране труда, сведения об участии должностных лиц в предпри­нимательской деятельности и т.д."⁸

Важным полномочием прокурора является его право требо­вать проведения проверок и ревизий деятельности подконтроль­ных или подведомственных организаций. Понятие подконтрольности и подведомственности предполагает, что прокурор может требовать проведения ревизий или специальных прове­рок только от тех органов или ведомств, которые осуществляют нормативно установленный контроль или у кого в ведении на­ходятся проверяемые организации. Например, Федеральная служба по экологическому надзору контролирует соблюдение законов об охране окружающей среды на определенных терри­ториях, находящимися на ней предприятиями. Прокурор вправе при наличии сведений о нарушении указанных законов потре­бовать от органов этой службы проведения проверок в соответ­ствующих организациях. Или, прокурор вправе предложить проведение проверок о соблюдении законодательства по защите прав потребителей территориальным органам Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благо­получия человека, для выявления нарушений, связанных с вы­пуском и продажей товаров потребления, или выполнения услуг населению.

Органам местного самоуправления, имеющим в своем ве­домственном подчинении муниципальные предприятия, проку­рор вправе поручить проверки или ревизии на этих предприяти­ях н т.д.

Требование прокурора о назначении проверки или ревизии может быть оформлено в письменной форме письмом или по­становлением

В части 4 ст. 22 Закона «О прокуратуре РФ» указано, что должностные лица обязаны приступить к выполнению требова­ния прокурора или его заместителя о проведении проверки и ревизии незамедлительно. Однако, в ней нет указания, как, на­пример, было сказано в Законе «О прокуратуре СССР», в какой срок должно быть выполнено его требование. Ныне в ст. 6 Зако­на РФ установлено, что требование прокурора подлежит безус­ловному исполнению в установленный срок. Поскольку законо­датель умолчал, кем устанавливается этот срок, прокурор, поручивший проверку или ревизию, вправе его установить по своему усмотрению. Конечно, такие сроки должны определяться в пре­делах разумного. При умышленном невыполнении этого закон­ного требования прокурором может быть возбуждено в отноше­нии не исполнившего его (требования) должностного лица про­изводство об административном правонарушении на основании ст. ст. 17.7 и 28.4 Кодекса РФ об административных правонару­шениях.

К числу полномочий по выявлению нарушений закона от­носится право прокурора вызывать должностных лиц или граж­дан для объяснений по поводу нарушения закона. Вызов являет­ся необходимым для проверки ставшими известными фактов правонарушений и закрепления возможных доказательств. В большинстве случаев правильным является вызов непосредст­венно в прокуратуру. Но в тех случаях, когда одновременно с вызовом необходим просмотр и анализ значительного объема документов, ознакомление с другими данными, возможно взя­тие объяснения по месту работы должностного или другого фи­зического лица. При неявке по вызову прокурора должностного лица для дачи объяснений по поводу нарушений закона без уважительных причин, он может понести административную ответственность на основании ч, 3 п.1 ст. 22 Закона «О прокура­туре РФ» по ст. 17.7 КоАП РФ.

Вторая группа полномочий - устранение нарушений закона, включает: право прокурора или его заместителя возбудить уго­ловное дело или производство об административном правона­рушении, а также требовать - привлечения к ответственности лиц, нарушивших закон.

Решение прокурора о возбуждении уголовного дела прини­мается, когда прокурор располагает достаточными данными, указывающими на признаки преступления. Это решение оформ­ляется постановлением.

Основанием для возбуждения производства об администра­тивном правонарушении является установление прокурором достаточных данных о факте административного правонаруше­ния. В этом случае прокурор или его заместитель выносит соот­ветствующее постановление, в котором указываются данные, подтверждающие факт правонарушения, и дастся квалификация административного проступка. Постановление направляется органу, компетентному принять решение о привлечении к адми­нистративной ответственности. "<;-•

В некоторых случаях прокурор может потребовать привле­чения лиц. нарушивших закон, к дисциплинарной или имущест­венной ответственности. В законе нет указания, каким актом это осуществляется. Практика пошла по пути внесения прокурором представления, в котором наряду с другими вопросами ставятся и требования о привлечении к дисциплинарной или имущест­венной ответственности,

Следующим важным полномочием прокурора является его право освобождать своим постановлением лиц, незаконно под­вергнутых административному задержанию на основании реше­ний нссудсбных органов.

Осуществляя проверку законности административного за­держания и установив, что для этого отсутствуют достаточные основания, прокурор своим постановлением освобождает неза­конно подвергнутых административному задержанию лиц. В случае административного ареста лица судьей прокурор может внести протест судье суда субъекта Федерации.

В соответствии с частью 3 ст. 22 Закона «О прокуратуре РФ» прокурор вправе принести протест или внести представле­ние.

Протест приносится на незаконные правовые акты, как нор­мативные, так и иравоприменительные, с целью принятия мер для отмены или изменения актов, противоречащих закону или его нарушающих. Протест может быть внесен, как в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, так и в выше стоящий орган. Если прокурор не считает возможным опротестовать про­тиворечащий закону правовой акт в указанном выше порядке, он обращается в суд или арбитражный суд с требованием о при­знании такого акта недействительным или недействующим. Так же действует прокурор, если его протест отклонен адресатом. Требования, предъявляемые к такому акту прокурора, изложены в ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ». Со стороны некоторых представительных и исполнительных органов государственной власти было предпринято обращение в Конституционный Суд с целью выяснить, обязан ли прокурор обращаться для отмены незаконного акта в орган или к должностному лицу, принявшим угот акт с целью сю отмены. По этому поводу было разъяснено, что право прокурора обратиться в суд не обязательно должно быть следствием отклонения протеста и является альтернативой его полномочия. Однако, введение в АПК РФ процедуры при­мирения позволяет органу, чей акт оказался обжалованным в

суд, согласиться на его отмену до рассмотрения дела в судебном заседании. В соответствии с ч. 1 ст. 173 ГПК РФ ответчик может в письменной форме сообщить о признании иска.

В тех случаях, когда прокурор выявляет нарушения закона, не заключающееся в издании конкретных правовых актов, а со­стоящие в неправомерной деятельности органа или должностно­го лица, он вносит представление об устранении нарушений за­кона. Такое представление вносится прокурором или его замес­тителем в орган или должностному лицу, полномочному устра­нить допущенное нарушение. Следовательно, адресатом может быть, как сам правонарушающий орган или организация, так и вышестоящий или контролирующий орган. Это - вопрос усмот­рения прокурора, и его решение зависит от особенностей допу­щенных правонарушений. Если прокурор видит, что нарушения носят злостный характер, или, что нарушители не склонны доб­ровольно принять надлежащие меры, обоснованным будет вне­сение представления вышестоящему (контролирующем) органу.

Третья группа полномочий состоит в издании прокурором актов, направленных на предупреждение правонарушений.

Федеральным законом «О внесении изменений и дополне­ний в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федера­ции» от 23 декабря 1998 года установлено полномочие прокуро­ра, позволяющее ему предупреждать правонарушения. Статьей 25-1 прокурору предоставлено право вынести предостережение о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся проти­воправных деяниях. Это предостережение объявляется в пись­менной форме соответствующим должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Право сделать предостереже­ние имеют прокурор или его заместитель. Указанное полномо­чие позволяет прокурору более эффективно влиять на состояние законности, не дожидаться фактов реального нарушения зако­нов.